Vývoj výdavkov na dôchodky na Slovensku: Analýza a perspektívy

Dôchodkový systém na Slovensku čelí v súčasnosti viacerým výzvam, ktoré ovplyvňujú vývoj výdavkov na dôchodky. Demografické zmeny, ekonomické faktory a politické rozhodnutia prispievajú k zložitej situácii, ktorá si vyžaduje komplexné riešenia. Tento článok analyzuje vývoj výdavkov na dôchodky na Slovensku, identifikuje kľúčové faktory, ktoré ho ovplyvňujú, a navrhuje možné perspektívy pre zabezpečenie udržateľnosti dôchodkového systému.

Aktuálny stav a výzvy

Vláda SR postupne otáča nepriaznivý trend vo verejných financiách, keď schodok hospodárenia v tomto roku klesne pod 5 % HDP. Po dvoch významnejších krízach sa Slovensko nachádza v procedúre nadmerného deficitu. K zastaveniu ďalšieho rastu deficitu prispel už minuloročný konsolidačný balíček, pozostávajúci hlavne zo zvýšenia priamych daní. To súčasne zabezpečilo, že rast čistých výdavkov v roku 2024 dosiahol 3 %, bezpečne pod maximálnym povoleným rastom v MTP. V rámci tohtoročnej konsolidácie sa navýšili opäť najmä príjmy zvýšením základnej sadzby DPH a firemnej dane, či zavedením transakčnej dane. Tlmí sa však aj rast výdavkov, hlavne vďaka reforme rodičovského dôchodku a daňového bonusu. Zároveň, pokles trhových cien energií znižuje náklady vlády na pokračujúcu schému energopomoci. Naopak, rýchlejšiemu zníženiu deficitu zabraňuje vývoj ostatných výdavkov, najmä rast výdavkov v zdravotníctve. V rozpočte sa od tohto roku prejavuje aj zvýšenie výdavkov v obrane. Cieľom vlády naďalej ostáva zastavenie rastu dlhu poklesom schodku k 3 % HDP. Bez ďalších konsolidačných opatrení by deficit ostal blízko úrovne 5 % HDP a dlh tak ďalej prudko rástol. Vláda naďalej cieli postupný pokles deficitu k 3 % HDP, ktorý by sa však vzhľadom na nepriaznivé geopolitické faktory mal udiať v roku 2028, teda o rok neskôr. Na dosiahnutie aktualizovaných cieľov deficitu sa odhaduje potreba ďalších konsolidačných opatrení na úrovni približne 1,7 mld. eur v roku 2026 a do 3,5 mld. v roku 2027. Tento plán zodpovedá rastu čistých výdavkov na úrovni 8,4 %, čo je po započítaní nárastu obranných výdavkov plne v súlade s európskymi fiškálnymi pravidlami. Popri pokračujúcej konsolidácii verejných financií napreduje aj realizácia dôležitých štrukturálnych reforiem. Intenzívnejšie úsilie vykazujú najmä oblasti školstva, energetiky a vedy a výskumu. Väčšina z 18 reforiem a 11 investícií zahrnutých v strednodobom pláne prebieha bez výraznejšieho posunu v implementácii. Pri dvoch opatreniach nastala významnejšia zmena.

Vláda tento týždeň schválila rozpočet Sociálnej poisťovne. Údaje, ktoré obsahuje, nenapĺňajú optimizmom. V tomto roku ju štát musí dofinancovať sumou 2,72 mld. eur, čo je o 1,12 mld. eur viac ako vlani. Tu však štátna pomoc nekončí. Budúci rok sa počíta s transferom za 2,75 mld. eur, nasledujúce dva roky by mal byť 2,7 a 2,35 mld. eur. ,,Historicky najvyššie transfery sú najmä dôsledkom nových výdavkových politík prijatých v posledných rokoch, ide najmä o trináste dôchodky, rodičovské dôchodky alebo uvoľnenie podmienok pre predčasné dôchodky,“ zhodnotil analytický tím kancelárie Rady pre rozpočtovú zodpovednosť (RRZ).

Hospodárenie poisťovne v posledných rokoch podľa Mariána Búlika, finančného analytika OVB Allfinanz Slovensko, zhoršila aj vysoká valorizácia v kombinácii s navýšením nových dôchodkov. Valorizácia v minulom roku o 22,4 percenta viac ako dvojnásobne prekročila oficiálnu mieru inflácie 10,5 percenta. ,,Táto situácia nie je dlhodobo udržateľná, čo si však vláda nechce priznať a namiesto zrušenia nesystémových 13. dôchodkov ich dokonca navýšila,“ doplnil finančný analytik s tým, že podobné zásahy rýchlo zhoršujú hospodárenie štátu. Vláda ako kompenzáciu zavádza opatrenia, ktoré vytiahnu z ekonomicky aktívnych obyvateľov viac peňazí cez dane a odvody.

Rozpočet Sociálnej poisťovne je čoraz napätejší. Príjmy by v roku 2025 mali prekročiť 16 mld eur, výdavky 14,8 mld. eur. Výdavková strana v porovnaní s rokom 2024 je vyššia o 1,48 mld. eur, čo znamená nárast o 11 percent. Najvýznamnejšiu položku, až 12,9 mld., predstavujú dôchodkové dávky. V sume sú zahrnuté bežné penzie, 13. ,,Keďže financovanie Sociálnej poisťovne vrátane presunov financií medzi jej jednotlivými fondami nie je úplne transparentné, celkový deficit Sociálnej poisťovne sa dá len odhadovať. Odhad na tento rok hovorí o celkovej strate starobného poistenia vo výške takmer 3,5 miliardy eur. Kým ešte pred rokmi bola situácia vážna, dnes je už kritická,“ konštatoval M.

Prečítajte si tiež: Starostlivosť o dieťa: Knižný sprievodca

Demografické zmeny

Sociálna poisťovňa bude v najbližších rokoch čeliť nepriaznivej demografii. Slovensko bude v ďalších dekádach starnúť najrýchlejším tempom z EÚ. Hlavnými faktormi sú odchod silných povojnových ročníkov a neskôr tzv. Husákových detí do dôchodku, nízka pôrodnosť za posledných 35 rokov a predlžujúca sa priemerná dĺžka života. Výsledkom bude, že kým v roku 2020 pracovali na jedného dôchodcu štyria ľudia, v roku 2050 to už budú len dvaja.

Podľa analýzy „Demografický vývoj Slovenska a jeho regiónov" za 25 rokov ubudne 635-tisíc ľudí v produktívnom veku, čo je takmer 18 percent súčasného počtu. Populácia detí sa v roku 2050 oproti dnešnému stavu zníži o 158-tisíc (19 percent). Miera závislosti (počet osôb v predproduktívnom a poproduktívnom veku na 100 osôb v produktívnom veku) sa zmení z 53 v roku 2025 na 60 v roku 2040 a 75 v roku 2050. ,,Demografický vývoj zvýši tlak na verejné financie, keďže úspory z výdavkov na populáciu v predproduktívnom veku nevyvážia zvýšené výdavky na zdravotníctvo a dôchodky, a tie nebudú môcť byť ľahko vykryté zdaňovaním populácie v produktívnom veku,“ píše sa v analýze.

Výpadok obyvateľstva v produktívnom veku sa dá rýchlo korigovať len jedným opatrením, a to masovým príchodom novej pracovnej sily zo zahraničia. Tento scenár u nás zatiaľ reálny nie je.

Politické a ekonomické vplyvy

Na otázku, pri akých sumách sa takáto pomoc stáva neudržateľnou, podľa analytikov RRZ nie je možné stanoviť konkrétne číslo. Dotovanie Sociálnej poisťovne závisí od stavu verejných financií a od ochoty politikov nasmerovať peniaze z daní na dôchodky na úkor iných oblastí ako napríklad infraštruktúra, vzdelávanie, zdravotníctvo. ,,Podľa hodnotení Rady pre rozpočtovú zodpovednosť aj Európskej komisie sa verejné financie Slovenska nachádzajú vo vysokom riziku z hľadiska dlhodobej udržateľnosti,“ doplnili.

Možné riešenia a perspektívy

Skončí sa zlatý vek odchodov do penzie? Druhou možnosťou je podpora pôrodnosti. ,,Pri jej prudkom náraste, čo je nereálne, by prvé citeľné pozitívne vplyvy z pohľadu verejných financií nastali až o tri desaťročia. Navyše, viac detí by znamenalo počiatočné vyššie náklady na vzdelávanie, zdravotníctvo a rodinné dávky. S výnimkou silnej imigračnej politiky sa teda demografickému tlaku vyhnúť nemožno,“ tvrdia analytici RRZ.

Prečítajte si tiež: Starobné dôchodky na Slovensku

Podľa M. Búlika žiadna z krajín Európy, ktorá sa pokúsila zvýšiť pôrodnosť ekonomickými opatreniami, neuspela. ,,Najhorším príkladom s vysokými výdavkami a takmer nulovým efektom je v tomto smere Maďarsko,“ konštatoval. Okrem toho samotná podpora rodín nestačí, Slovensko musí byť pre mladých ľudí atraktívne, aby neodchádzali do zahraničia.

Zvyšovať sa nedá ani vek odchodu do penzie. Ten už dnes postupne rastie podľa automatu, ktorý je naviazaný na vývoj priemernej dĺžky života. Platí pre ročník 1967 a mladších. ,,S výnimkou prípadného zjednotenia pre mužov a ženy, nie je ďalšie zvyšovanie dôchodkového veku možné. Pre zaujímavosť, ak by dnes platil dôchodkový vek z roku 2003 - 60 rokov pre mužov a 53 až 57 rokov pre ženy - Sociálna poisťovňa by potrebovala o ďalších 2,7 miliardy eur vyššiu štátnu dotáciu,“ pripomenula RRZ.

Vývoj rozpočtu Sociálnej poisťovne je do veľkej miery ovplyvnený vývojom dôchodkového systém. Okrem zrušenia rodičovského dôchodku a zvýšenia maximálnych vymeriavacích základov schváleného v rámci konsolidačného balíčka, bude k tomu prispievať aj vyšší očakávaný rast miezd než výdavkov. Tie budú tlmené pokračujúcim rastom dôchodkového veku a relatívne nízkou infláciou. Následne približne do roku 2034 by sa deficit dôchodkového systému už mohol vyvíjať rýchlejšie, podobným tempom ako ekonomika, čiže v pomere k HDP by ostával približne rovnaký. Hlavným kľúčom k zlepšeniu udržateľnosti verejných financií a rastu životnej úrovne je podľa RRZ silný ekonomický rast. Analytici pripomínajú, že štát by mal prijímať reformy, ktoré podporia dobiehanie vyspelých krajín. Ak v tomto zlyháme, bude to najväčší faktor postupného poklesu životnej úrovne v porovnaní s okolitými krajinami.

Marián Búlik mieni, že reálnym riešením je kombinácia vyššieho veku odchodu do dôchodku, znižovania dôchodkov z 1. piliera a zvýšenia významu investovania a tvorby majetku pre udržanie životného štandardu. ,,Ak štát nechce zbankrotovať, bude musieť riešiť aj zníženie úrovne dôchodkov a takzvanej miery náhrady - čiže pomeru výšky priemerného dôchodku voči priemernej mzde. Zlatý vek odchodov do dôchodku zažívajú penzisti v posledných rokoch s vysokou penziou a štedrou valorizáciou, tento stav však bude musieť v dohľadnej dobe skončiť,“ povedal.

Konsolidačné opatrenia a štrukturálne reformy

Popri pokračujúcej konsolidácii verejných financií napreduje aj realizácia dôležitých štrukturálnych reforiem. Intenzívnejšie úsilie vykazujú najmä oblasti školstva, energetiky a vedy a výskumu. Väčšina z 18 reforiem a 11 investícií zahrnutých v strednodobom pláne prebieha bez výraznejšieho posunu v implementácii. Pri dvoch opatreniach nastala významnejšia zmena.

Prečítajte si tiež: Súčasnosť a budúcnosť dôchodkového veku

Superodpočet výdavkov na výskum a vývoj, ktorý na Slovensku funguje už osem rokov, zaznamenal v roku 2022 prvý medziročný pokles vo výške odpočtu aj počte firiem, ktoré ho využili. Podľa analýzy spoločnosti CRIF - Slovak Credit Bureau si superodpočet za rok 2022 uplatnilo 465 subjektov, čo predstavuje pokles o 8 % oproti roku 2021, kedy sadzba superodpočtu dosahovala až 200 %. Najväčším čerpateľom superodpočtu bol v roku 2022 Slovnaft s viac ako 31 miliónmi eur. Hoci došlo k poklesu počtu subjektov, takmer 53 % z nich využilo superodpočet vyšší ako 100-tisíc eur a 36 spoločností získalo odpočet v miliónoch eur. Podľa analytičky CRIF Jany Šnircovej zníženie počtu čerpateľov superodpočtu nie je len výsledkom návratu sadzby z 200 % na 100 %, ale aj nižšieho potenciálu firiem uplatniť výdavky na výskum v dostatočnej výške daňového základu. Superodpočet má motivovať firmy k tomu, aby investovali do výskumu a vývoja. Tieto náklady si síce bežne firmy dávajú do výdavkov, ale vo forme superodpočtu si môžu odrátať ďalších sto percent takýchto výdavkov.

Dôsledky kríz a ich vplyv na verejné financie

Zhoršenie stavu verejných financií môžeme pozorovať od roku 2015, pričom časť zhoršenia možno pripísať aj externým faktorom a šokom mimo kontroly vlády a poslancov - najmä korona kríza a bezpečnostná a energetická kríza. Po marci 2020 do septembra 2023 došlo k miernemu zlepšeniu dlhodobej udržateľnosti z dôvodu vládnych opatrení, to však bolo výsledkom zníženia budúcich výdavkov (korekcia opatrení prijatých v predchádzajúcom období) a okamžitým navýšením deficitov najmä vo volebnom roku 2023. Začatie konsolidácie koncom roka 2023 už bolo dôsledkom práve tejto potreby okamžitej konsolidácie.

Pandémia mala významný negatívny vplyv na ekonomickú aktivitu a tým aj verejné financie v roku 2020, pričom následne v roku 2021 došlo k zotaveniu verejných financií. Vláda na pandémiu v súlade s odporúčaniami zareagovala najmä jednorazovými opatreniami, ktoré mali za cieľ stabilizovať slovenskú ekonomiku. K zhoršeniu udržateľnosti prispela najmä ruská agresia na Ukrajine, ktorá je spojená s bezpečnostnou a energetickou krízou. Dochádza k podstatnému zvýšeniu výdavkov na obranu (na 2 % HDP) a k nárastu výdavkov na energie subjektov verejnej správy. Vysoká inflácia v rokoch 2022 a 2023 znížila príjmy zo spotrebných daní v pomere k HDP a prispela tiež k trvalému nárastu výdavkov na dôchodky (vyšší vývoj spotrebiteľskej inflácie ako celkového rastu cien, tzv.

Vzhľadom na krízový stav ekonomiky poznačený pandémiou a následne bezpečnostnou a energetickou krízou vláda podľa odporúčaní nesprísňovala rozpočtovú politiku (aj preto boli vypnuté aj európske pravidlá). V rokoch 2020 a 2021 sa síce dosiahli úspory vo výdavkoch štátu, ale udržateľnosť sa zlepšovala najmä cez dlhodobé opatrenia (napríklad úprava minimálnych dôchodkov, zníženie a väčšia adresnosť 13. dôchodkov, ako aj dôchodková reforma z roku 2022). Následne však najmä v predvolebnom roku 2023 vláda a parlament zaťažili verejné financie dodatočnými trvalými výdavkami (napríklad rodinný balíček, zavedenie rodičovského dôchodku, zvyšovanie miezd v zdravotníctve, dofinancovanie ambulancií, zvýšené výdavky v školstve), ktoré sa prejavili skoro okamžite. Aj keď opatrenia vlád v rokoch 2020 až 2023 mali vo výsledku mierne pozitívny vplyv na dlhodobú udržateľnosť vo výške 0,3 % HDP (graf 2), spolu so zdedeným predkrízovým stavom a dopadom kríz tak došlo k zhoršeniu aktuálnej pozície verejných financií s nutnosťou významnej konsolidácie v najbližšom období.

Približne od druhej polovice roku 2023 najväčší dopad kríz odznel, a tak boli vytvorené vhodné makroekonomické podmienky na postupnú konsolidáciu verejných financií, ku ktorej však v priebehu rokov 2023 a 2024 nedošlo. Vláda síce na konci roku 2023 prijala konsolidačný balíček, ale pozitívny strednodobý vplyv opatrení zahrnutých do rozpočtu na rok 2024 bol z veľkej časti využitý na financovanie nových výdavkových opatrení (navýšenie financovania zdravotníctva, zavedenie 13. dôchodku schválené v roku 2024). Napriek podielu minulých vlád na stave verejných financií však stále platí, že zodpovednosť a najmä schopnosť riešiť daný stav má vždy aktuálna vláda, keďže má demokratický mandát na spravovanie krajiny a opiera sa o podporu parlamentu. Je však dôležité, že v súčasnosti celé politické spektrum chápe akútnu potrebu ozdravovania verejných financií.

Ukazovatele hodnotenia stavu hospodárenia

Rada na vyhodnotenie stavu hospodárenia krajiny využíva najčastejšie tri ukazovatele. Zmena hrubého dlhu má z pohľadu vysvetlenia súčasného stavu verejných financií najmenšiu výpovednú hodnotu. Hovorí predovšetkým o tom, ako sme hospodárili v minulosti, keďže je to kumulácia všetkých minulých sáld - v prípade Slovenska deficitov a zmeny síce požičanej, ale neminutej hotovostnej rezervy. Dlh teda narastá aj z dôvodu zdedeného vysokého deficitu a v dôsledku opatrení predchádzajúcich vlád, ktoré vstupujú do platnosti s oneskorením, alebo kvôli doplneniu nízkej hotovostnej rezervy. K výraznému nárastu dlhu tak môže dochádzať aj bez pričinenia aktuálnej vlády. Z dôvodu hotovostnej rezervy je pri sledovaní vývoja zadlženia lepšie uprednostniť sledovanie čistého dlhu (viď príloha 1). Často sa tiež uvádza porovnávanie nárastu dlhu v eurách alebo v eurách na obyvateľa, čo však z dôvodu rozdielnej cenovej hladiny a veľkosti ekonomiky v odlišných obdobiach možno považovať za zavádzajúce.

Lepším ukazovateľom je výška či zmena deficitu (napr. deficit v sebe neobsahuje neminutú hotovostnú rezervu), ktorý ale tiež má menšie nedostatky. Deficit môže byť významne ovplyvnený zmenou vonkajších ekonomických vplyvov, napríklad silnou recesiou alebo prudkým oživením, či zmenou úrokových sadzieb, môže narásť z dôvodu jednorazových protikrízových opatrení, a preto nie je vhodné jednoduché medziročné porovnanie[2]. Dôležité je, že dočasné protikrízové opatrenia z dlhodobého hľadiska nemajú na verejné financie významný vplyv. Z tohto dôvodu je pre trvalé zaťaženie verejných financií vhodnejšie sledovať tzv. štrukturálny deficit (t.j. deficit upravený o vplyv hospodárskeho cyklu a jednorazové vplyvy na verejné financie, viď. prílohu 1).

Za najlepší indikátor vývoja verejných financií preto považujeme ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti. Tento indikátor berie do úvahy aktuálnu úroveň deficitu, ale aj očakávaný vývoj príjmov a výdavkov rozpočtu do budúcna. Je to najkomplexnejší ukazovateľ zdravia verejných financií priamo definovaný v ústavnom zákone o rozpočtovej zodpovednosti. Umožňuje najlepšie posúdiť, ako vláda trvale mení hospodárenie krajiny. Zachytáva platný legislatívny stav nielen s dopadmi na daný rok, ale aj s dopadmi na verejné financie na strednodobom a dlhodobom horizonte.

Ak sa pozrieme na vývoj verejných financií od účinnosti ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, najbližšie k stavu dlhodobej udržateľnosti boli verejné financie v roku 2015 (graf 1). Nachádzali sa v pásme nízkeho rizika. Deficit verejnej správy bol síce v tom roku vo výške 2,7 % HDP, ale verejné financie boli nastavené tak, že bez dodatočných opatrení vlády by sa pri v tom čase odhadovanom makroekonomickom vývoji deficit automaticky postupne znížil až na 0,4 % HDP do roku 2020.

Pri pohľade na vývoj ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti si možno všimnúť dve vlny výrazného zhoršenia udržateľnosti. Najvýraznejšie zhoršenie začalo od roku 2018, kedy RRZ aj MF SR skonštatovali, že v rokoch 2018 a 2019 sa verejné financie výrazne odchýlili od trajektórie smerujúcej k vyrovnanému rozpočtu, vrátane výraznej odchýlky v samotných výdavkoch. Dôvodom bol najmä vysoký rast výdavkov na mzdy vo verejnej správe a v zdravotníctve. K náprave však už do prepuknutia pandémie nedošlo. Najväčšie medziročné zhoršenie ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti nastalo v roku 2019, kedy sa okrem nedisciplinovanej rozpočtovej politiky prejavili najmä opatrenia výrazne oslabujúce finančnú udržateľnosť dôchodkového systému (odstránenie automatu pre vek odchodu do dôchodku, zvýšenie minimálnych dôchodkov). Pred voľbami vo februári 2020 tiež došlo k zavedeniu 13. Verejné financie sa tak ešte pred pandémiou dostali do pásma vysokého rizika. Ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti dosahoval na začiatku roku 2020 hodnotu 5,2 % HDP a voči roku 2015 sa zhoršil až o 4,8 p.b. Viac ako dvomi tretinami (graf 2) sa na tomto zhoršení podieľali uvedené opatrenia vlády.

Ak by sme sa na toto obdobie pozreli cez vývoj deficitu a dlhu, závery by mohli byť skresľujúce. V rokoch 2017-2019 verejné financie Slovenska dosahovali deficity okolo 1 % HDP, čo sa aj z historického kontextu Slovenska javilo ako veľmi priaznivý vývoj. Platí však, že ekonomicky dobré časy automaticky znižujú deficity a toto obdobie nebolo využité na dostatočné zlepšenie stavu verejných financií. Medzinárodné porovnanie naznačuje, že v predkrízovom období sme mali v priemere 7.-8. najhorší deficit z 27 krajín EÚ. Približne polovica členských krajín EÚ dosahovala v rokoch 2017-2019 prebytky. Zároveň došlo v rámci politického cyklu k razantnému navýšeniu odhadovaného deficitu na konci volebného obdobia na úroveň 2,3 % HDP ako dôsledok prijatia štátneho rozpočtu pre rok 2020 (napr. predvolebné 10 % navyšovanie platov v prostredí menej ako 2 % inflácie), ako aj prijatia nekrytých plných 13. dôchodkov.

Druhá vlna zhoršenia udržateľnosti prišla po voľbách v roku 2020, keď vývoj poznačila pandémia a neskôr začiatkom roku 2022 aj ruská agresia na Ukrajine, k čomu sa pridali aj výrazné opatrenia v oblasti sociálnej a rodinnej politiky prijaté bez trvalého finančného krytia.

Výročná správa o pokroku

Čo je Výročná správa o pokroku? Výročná správa o pokroku Slovenskej republiky je hodnotiacim dokumentom Ministerstva financií Slovenskej republiky, ktorý monitoruje plnenie Národného strednodobého fiškálno-štrukturálneho plánu na roky 2025 - 2028. Správa mapuje stav verejných financií po nástupe nového rámca európskych fiškálnych pravidiel, analyzuje priebeh konsolidačných opatrení, pokrok v implementácii štrukturálnych reforiem a realizácii investícií. Materiál tiež vyhodnocuje fiškálnu udržateľnosť v horizonte nasledujúcich rokov. Osobitný dôraz kladie na dodržiavanie trajektórie rastu čistých verejných výdavkov, ktorá sa stala hlavným nástrojom riadenia deficitu a verejného dlhu v rámci novej podoby Paktu stability a rastu.

tags: #vyvoj #vydavkov #na #dochodok #Slovensko