Rámcový dohovor na ochranu národnostných menšín: Komplexný prehľad

Právam národnostných menšín a ich ochrane sa začal začiatkom 90. rokov minulého storočia prisudzovať kľúčový význam pre stabilitu, demokraciu, bezpečnosť a mier. Pod právami národnostných menšín sa vo všeobecnosti rozumejú práva na vyjadrovanie, zachovanie a rozvíjanie ich identity. Otázka znie, ako optimálne zabezpečiť tieto práva pre príslušníkov národnostných menšín. V európskej histórii sa na rôzne menšiny dlho pozeralo ako na prekážku budovania štátov a národov. Na medzinárodnej úrovni sa pritom začala presadzovať aj myšlienka, že pluralitná a skutočne demokratická spoločnosť by mala nielen rešpektovať identitu príslušníkov národnostných menšín, ale aj vytvárať primerané podmienky pre jej vyjadrovanie, zachovanie a rozvíjanie.

Význam ochrany práv národnostných menšín

Predpokladalo sa, že udelením osobitných práv národnostným menšinám sa obmedzia potenciálne destabilizačné efekty, ktoré by mohli vzniknúť v súvislosti s ich nespokojnosťou s územným usporiadaním. Na pôde Organizácie spojených národov (OSN), ako aj Organizácie pre bezpečnosť a spoluprácu v Európe (OBSE) presadzujú názor, že propagácia a ochrana práv osôb patriacich k národnostným alebo etnickým, náboženským a jazykovým menšinám prispieva k politickej a sociálnej stabilite štátov, v ktorých tieto menšiny žijú, a k posilňovaniu priateľstva a spolupráce medzi národmi a štátmi. Takéto vnímanie menšín patrí do tzv. bezpečnostného diskurzu, ktorý sa pozerá na národnostné menšiny ako na potenciálnu hrozbu pre štátnu bezpečnosť, suverenitu a teritoriálnu integritu. Na pôde Rady Európy sa menšinové práva považujú za súčasť ľudských práv. Podľa liberálnej teórie menšinových práv je udelenie osobitných práv pre menšiny otázkou spravodlivosti.

Rámcový dohovor na ochranu národnostných menšín

V deväťdesiatych rokoch minulého storočia Slovenská republika prijala a ratifikovala Rámcový dohovor na ochranu národnostných menšín, ktorý začal platiť na jej území od roku 1998. Tento dokument, ktorý bol v roku 1995 schválený na pôde Rady Európy, sa považuje za najdôležitejší dokument upravujúci postavenie a ochranu práv národnostných menšín. Význam tohto dokumentu spočíva v jeho právnej záväznosti. Zatiaľ čo napríklad Deklarácia OSN o právach osôb patriacich k národnostným alebo etnickým, náboženským a jazykovým menšinám z roku 1992 predstavovala politicky záväzný dokument, rámcový dohovor predstavuje medzinárodno-právny dohovor. Slovensko pristúpilo aj k ďalšiemu dokumentu Rady Európy, k Európskej charte regionálnych alebo menšinových jazykov. Charta bola prijatá na pôde Rady Európy ešte pred rámcovým dohovorom v roku 1992. Rámcový dohovor aj charta predstavujú medzinárodnoprávne dokumenty, ktoré sú pre Slovenskú republiku záväzné.

Právna záväznosť a implementácia

Záväznosť rámcového dohovoru spočíva v tom, že zaväzuje štáty, aby prijali vhodné legislatívne opatrenia na ochranu práv národnostných menšín žijúcich na ich území. Podľa Komentára k rámcovému dohovoru ustanovenia tohto dohovoru nie sú priamo aplikovateľné v praxi. To znamená, že jednotlivé články dohovoru musia byť ustanovené národnou legislatívou, aby mohli byť v praxi implementované. Slovensko však doposiaľ neprijalo všeobecný zákon na ochranu národnostných menšín. Kvôli tejto skutočnosti sa ako veľmi problematická javí aplikácia jednotlivých zásad stanovených v dohovore v praxi. Väčšina ustanovení v rámcovom dohovore nemá samo vykonávajúci charakter. Dohovor obsahuje zásady z oblasti menšinových práv, ktoré sú definované len veľmi všeobecne a vágne. Niektoré ustanovenia v dohovore týkajúce sa všeobecných ľudských práv, akým je napríklad právo na rovnosť, slobodu vyjadrovania sa alebo právo združovania sa, môžu mať samo vykonávajúci účinok. Väčšina ustanovení týkajúcich sa menšinových práv, ktoré dohovor ustanovuje, si vyžaduje inkorporáciu do vnútroštátneho právneho poriadku.

Rámcový dohovor a Slovenská republika

Slovenská republika bola druhým štátom hneď po Rumunsku, ktorý v roku 1995 ratifikoval rámcový dohovor. Jedná sa o právne záväzný dokument zaoberajúci sa ochranou práv národnostných menšín.

Prečítajte si tiež: Význam rámcových zmlúv

Postavenie dohovoru v slovenskom právnom systéme

Podľa čl. Tento článok ústavy bol prijatý novelou ústavy z roku 2001 a začal platiť od 1. júla 2001. Novela stanovila v článku 154c, že všetky medzinárodné zmluvy o ľudských právach a základných slobodách, ktoré Slovensko ratifikovalo pred jej účinnosťou, zostávajú súčasťou slovenského právneho poriadku a majú prednosť pred zákonom len vtedy, ak zabezpečujú väčší rozsah ústavných práv. Takéto ustanovenie spôsobuje problém vytvárania dvojitého štandardu v oblasti ľudsko-právnych dohovorov, najmä pokiaľ ide o rámcový dohovor a chartu. Z uvedeného vyplýva, že rámcový dohovor, ktorý vstúpil do platnosti v roku 1998, má prednosť pred zákonmi, len ak zabezpečuje väčší rozsah práv, ako sú práva garantované ústavou alebo ak tak ustanovuje osobitný zákon. Ktorá odpoveď je správna, nie je vôbec jednoznačné. V súvislosti so vzťahom medzi medzinárodným a vnútroštátnym právom sa vynára viacero otázok: zabezpečuje rámcový dohovor väčší rozsah práv príslušníkom národnostných menšín ako slovenská ústava? Má tento dohovor prednosť pred slovenskými zákonmi? Keďže charta vstúpila do platnosti koncom roku 2001 a po nadobudnutí účinnosti novely ústavy, má prednosť pred zákonmi Slovenskej republiky. Je ale otázne, či majú medzinárodnoprávne dohovory upravujúce ľudské práva a slobody, prijaté a ratifikované po 1. júli 2001 prednosť aj pred Ústavou SR a nie je jasné, ako majú byť aplikované v praxi.

Súčasná legislatíva a potreba zmien

Ústava SR upravuje práva príslušníkov národnostných menšín a etnických skupín len vo veľmi všeobecnej rovine a v úzkom slova zmysle. V súčasnosti sú na Slovensku upravené len jazykové práva a financovanie kultúry národnostných menšín dvomi osobitnými špecifickými zákonmi. Slovenská republika pristúpila k dvom medzinárodným dohovorom, z ktorých jej plynú záväzky v oblasti ochrany práv národnostných menšín a menšinových jazykov. Na realizáciu ustanovení a princípov z týchto dohovorov je však potrebné prijať právne normy na národnej úrovni. Väčšina ustanovení ohľadne postavenia a práv národnostných menšín z týchto dokumentov si vyžaduje inkorporáciu do vnútroštátneho slovenského právneho systému. Existujúca legislatíva upravujúca menšinové práva je v súčasnosti nejednoznačná a nepostačujúca. Slovensko potrebuje legislatívu na úpravu postavenia a ochranu práv príslušníkov národnostných menšín a etnických skupín. Prijatie novej legislatívy je nevyhnutné na implementáciu konkrétnych práv garantovaných Ústavou SR, ako i na efektívne plnenie medzinárodnoprávnych záväzkov Slovenskej republiky v oblasti menšinových práv. Nemusí ísť pritom o prijate jedného zákona. Okrem právnych argumentov existujú ďalšie dôvody na prijatie menšinovej legislatívy. Práva národnostných menšín predstavujú súčasť ľudských práv a umožňujú menšinám prežitie, zachovanie a rozvoj ich identity, plnú rovnosť, ochranu pred asimiláciou, plné využite vlastného potenciálu, možnosť rozhodovať o veciach, ktoré sa ich týkajú a vlastných životoch, slobodne a šťastne žiť.

Diskusia o menšinovej legislatíve na Slovensku

Na Slovensku v súčasnosti prebieha diskusia, či je vôbec potrebná osobitná legislatíva, ktorá by upravovala menšinové práva. Kým splnomocnenec pre národnostné menšiny László Bukovszky a predstavitelia jednotlivých menšín sú za prijatie osobitného menšinového zákona, Ministerstvo zahraničných vecí a európskych záležitostí (MZVEZ) a bývalý minister Miroslav Lajčák boli proti tomu. Úrad splnomocnenca vlády SR pre národnostné menšiny spolu so zástupcami národnostných menšín chcú presadiť samostatný zákon, ktorý by zjednotil rozdrobenú právnu úpravu v menšinovej oblasti a komplexne zadefinoval práva národnostných menšín. 23. januára 2020 prijal Výbor pre národnostné menšiny a etnické skupiny (ďalej len výbor) zásadné stanovisko k Návrhu legislatívneho zámeru zákona o národnostných menšinách (ďalej len návrh legislatívneho zámeru). Po schválení návrhu legislatívneho zámeru samostatného zákona o národnostných menšinách odporučil výbor Rade vlády SR pre ľudské práva, národnostné menšiny a rodovú rovnosť predložiť tento návrh vláde SR. Udialo sa tak aj napriek zamietavému stanovisku MZVEZ SR k tomuto zámeru. Návrh má byť predložený vláde na zasadnutí 2. Zástupkyňa MZVEZ SR, Barbara Illková, generálna riaditeľka Sekcie medzinárodnoprávnej, konzulárnej a krízového manažmentu MZVEZ SR, tlmočila na zasadnutí výboru stanovisko dnes už bývalého ministra zahraničných vecí a európskych záležitostí SR Miroslava Lajčáka. Bývalý minister v liste adresovanom splnomocnencovi pre národnostné menšiny namietal, že návrh legislatívneho zámeru zavádza kolektívne práva menšín a samosprávne orgány v oblasti školstva, kultúry, používania jazyka, hospodárskeho a sociálneho života. Koncom januára tohto roku vydalo MZVEZ SR aj vyhlásenie pre TASR k legislatívnemu zámeru samostatného zákona o národnostných menšinách, kde boli hlavné výhrady ministra zahraničných vecí k návrhu legislatívneho zámeru zopakované. Predkladatelia legislatívneho zámeru zákona o národnostných menšinách v jeho zdôvodnení argumentujú práve opačne, že Ústava SR prijatie menšinového zákona predpokladá. Nová vláda chce prijať osobitný zákon o postavení národnostných menšín práve ako „záruku uplatňovania menšinových práv vyplývajúcich z Ústavy SR“.

Ústava SR a práva národnostných menšín

Ústava SR upravuje práva národnostných menšín a etnických skupín v článkoch 33 a 34. Menšinové práva garantuje ústava len občanom SR, ktorí patria k národnostným menšinám a etnickým skupinám. Ústava explicitne garantuje občanom-príslušníkom národnostných menšín právo vzdelávať sa vo svojom jazyku, používať svoj jazyk v úradnom styku a určité participatívne práva. To znamená, že občania patriaci k národnostným alebo etnickým skupinám majú právo zúčastňovať sa na riešení vecí, ktoré sa ich týkajú. Participatívne práva, ktoré garantuje ústava príslušníkom národnostných menšín a etnických skupín, nie sú upravené žiadnou legislatívnou normou. Ústava garantuje toto právo občanom-príslušníkom národnostných menšín, ale nekonkretizuje nositeľov týchto práv. Majú toto právo všetci príslušníci národnostných a etnických menšín? Ak áno, ako si ho môžu v praxi realizovať? Priamo, prostredníctvom volebných alebo nominovaných zastupiteľov? Ak prostredníctvom zastupiteľov, ako sú títo zastupitelia volení, čie záujmy majú hájiť a komu sa majú za svoju činnosť zodpovedať? Analýza vnútroštátnej slovenskej legislatívy poukazuje na to, že len dva špecifické zákony upravujú práva príslušníkov národnostných menšín. Ide o zákon č. 184/1999 Z.z. o používaní jazykov národnostných menšín a zákon č. 138/2017 Z.z. o Fonde na podporu kultúry národnostných menšín a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Ostatné zákony, ako napr. tzv. antidiskriminačný zákon, školský zákon, zákon o matrikách, zákon o mene a priezvisku a volebné zákony medzi inými obsahujú aj ustanovenia týkajúce sa národnostných menšín, ale neupravujú menšinové práva ako také.

Európska únia a práva národnostných menšín

Súčasná Európska únia pozostáva z dvadsiatich siedmych členských štátov. Na jej území sa dá definovať približne 70 rozličných etník a jazykov. Okrem toho je potrebné spomenúť európske krajiny, ktoré zatiaľ nedosiahli status členskej krajiny EÚ, no sú členmi iných organizácií so sídlom na európskom kontinente a zmluvnými stranami rôznych dohovorov. Je zrejmé, že otázka postavenia národnostných menšín predstavuje pre európske krajiny tému, ktorej musia venovať primeranú pozornosť. Pri zrode Únie stála len malá skupina šiestich štátov (Nemecko, Francúzsko, Taliansko, Belgicko, Luxembursko, Holandsko), preto v danom období (1951) problematika národnostných menšín ešte nepredstavovala kľúčový problém, ktorý by bolo potrebné riešiť. So stúpajúcim počtom členských štátov však vyvstala potreba upraviť postavenie národnostných menšín a etnických skupín aj na komunitárnej úrovni - dialo sa tak prostredníctvom vyhlásení, uznesení a podobne, takže dlho zostávala táto téma riešená len v podobe neformálnych a nezáväzných dohovorov. Ešte pred pár rokmi (2005) v politikách Spoločenstva neexistovala definícia národnostnej menšiny, ktorá by umožňovala určiť, koho možno pokladať za jej príslušníka, napriek tomu, že ochrana menšín a zákaz diskriminácie na základe rasy, alebo etnického pôvodu je stálou súčasťou právnych dokumentov príjimaných na úrovni Spoločenstva (čl. 13, 63 ZES, čl. 6 - 7 ZEÚ). Takáto definícia, paradoxne, neexistovala ani v Deklarácii OSN o právach osôb patriacich k národnostným alebo etnickým, náboženským a jazykovým skupinám, ani v Rámcovom dohovore o ochrane národnostných menšín.

Prečítajte si tiež: Flexibilné obstarávanie s rámcovou zmluvou

#

Prečítajte si tiež: Cezhraničná spolupráca – právny kontext

tags: #Rámcový #dohovor #na #ochranu #národnostných #menšín