Vzorový dodatok k smernici o finančnej kontrole: Riadenie rizík a zabezpečenie hospodárnosti

Úvod

Finančná kontrola je kľúčovým prvkom efektívneho riadenia verejných financií. Tento článok sa zameriava na dôležitosť riadenia rizík v kontexte finančnej kontroly a predstavuje vzorový dodatok k smernici o finančnej kontrole, ktorý sa zaoberá riadením rizík. Cieľom je poskytnúť praktický návod pre subjekty verejnej správy a územnej samosprávy pri implementácii riadenia rizík v súlade s platnou legislatívou.

Legislatívny rámec a metodické usmernenia

Základným právnym predpisom upravujúcim finančnú kontrolu je zákon č. 357/2015 Z. z. o finančnej kontrole a audite a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov. Tento zákon ukladá orgánom verejnej správy povinnosť vytvoriť, zachovávať a rozvíjať finančné riadenie, v rámci ktorého sa zabezpečuje riadenie rizika a finančná kontrola.

Kľúčovým dokumentom pre implementáciu riadenia rizík je Metodické usmernenie Ministerstva financií Slovenskej republiky č. MF/011160/2024-1411 k riadeniu rizík s účinnosťou od 29. januára 2024. Toto usmernenie poskytuje detailný návod na riadenie rizík v subjektoch verejnej správy.

Tento vnútorný akt riadenia nadväzuje na aktuálne Metodické usmernenie sekcie auditu a kontroly Ministerstva financií Slovenskej republiky č. MF/011160/2024-1411. Smernica ako vzor do praxe vyplýva z nového Metodického usmernenia Ministerstva financií Slovenskej republiky č. MF/011160/2024-1411 k riadeniu rizík.

Vzorový dodatok k smernici o finančnej kontrole

Nasledujúci text predstavuje vzorový dodatok k smernici o finančnej kontrole, ktorý sa zameriava na riadenie rizík. Tento dodatok je potrebné prispôsobiť konkrétnym podmienkam a potrebám subjektu verejnej správy alebo územnej samosprávy.

Prečítajte si tiež: Všetko o dodatkoch k nájomnej zmluve a príspevkoch na bývanie

Článok 1: Úvodné ustanovenia

Tento dodatok upravuje riadenie rizík v rámci [Názov subjektu] (ďalej len "subjekt") v súlade s ustanovením § 5 ods. 1 písm. a) zákona č. 357/2015 Z. z. o finančnej kontrole a audite a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len "zákon o finančnej kontrole a audite") v spojitosti s vnútorným aktom riadenia - Smernicou o finančnej kontrole č. …….. zo dňa …….. v znení …….. (upraví sa interne u Vás podľa vlastnej evidencie smerníc a ich relevantnosti).

Tento vnútorný akt riadenia nadväzuje na aktuálne Metodické usmernenie sekcie auditu a kontroly Ministerstva financií Slovenskej republiky č. MF/011160/2024-1411.

Článok 2: Ciele a úlohy riadenia rizík

Riadenie rizík a ich hodnotenie sa realizuje v dôvodu existencie subjektu verejnej správy, a to podľa zákona č. 523/2004 Z. z. Ciele a úlohy orgánov verejnej správy sú určené osobitnými zákonmi, na ich zabezpečenie orgány verejnej správy vypracujú organizačnú štruktúru a nastavia jednotlivé procesy.

Riadenie rizík má preventívny charakter a má napomôcť tomu, aby správnym identifikovaním a riadením rizík nedochádzalo k vzniku nedostatkov, resp.

Cieľom riadenia rizík je zabezpečiť:

Prečítajte si tiež: Vzor dodatku k nájomnej zmluve

• Identifikáciu potenciálnych rizík, ktoré by mohli ohroziť dosiahnutie cieľov subjektu.
• Hodnotenie pravdepodobnosti a dopadu identifikovaných rizík.
• Implementáciu opatrení na minimalizáciu alebo elimináciu rizík.
• Monitorovanie a prehodnocovanie rizík a prijatých opatrení.

Článok 3: Zodpovednosti

Za riadenie rizík v subjekte zodpovedá [Funkcia/Názov organizačnej jednotky]. Táto osoba/jednotka je zodpovedná za:

• Vypracovanie a aktualizáciu metodiky riadenia rizík.
• Koordináciu procesu identifikácie a hodnotenia rizík.
• Monitorovanie implementácie opatrení na riadenie rizík.
• Pravidelné informovanie vedenia subjektu o stave riadenia rizík.

Článok 4: Proces riadenia rizík

Proces riadenia rizík pozostáva z nasledujúcich krokov:

1. Identifikácia rizík: Identifikácia potenciálnych rizík, ktoré by mohli ohroziť dosiahnutie cieľov subjektu.
2. Hodnotenie rizík: Hodnotenie pravdepodobnosti a dopadu identifikovaných rizík.
3. Návrh opatrení: Návrh opatrení na minimalizáciu alebo elimináciu rizík.
4. Implementácia opatrení: Implementácia navrhnutých opatrení.
5. Monitorovanie a prehodnocovanie: Monitorovanie a prehodnocovanie rizík a prijatých opatrení.

Článok 5: Dokumentácia

O procese riadenia rizík sa vedie dokumentácia, ktorá obsahuje:

• Metodiku riadenia rizík.
• Register rizík.
• Plán opatrení na riadenie rizík.
• Správy o stave riadenia rizík.

Článok 6: Záverečné ustanovenia

Tento dodatok nadobúda účinnosť dňom [Dátum].

Tento dodatok je neoddeliteľnou súčasťou Smernice o finančnej kontrole č. …….. zo dňa …….. v znení ……..

Prečítajte si tiež: Všetko o príspevku na mobilitu

Výkon finančnej kontroly: Identifikácia, ciele a postupy

Identifikácia finančných operácií

Finančná kontrola vyplývajúca zo zákona o kontrole a audite je relevantná pri finančných operáciách definovaných cit. zákonom a je preto zrejmé, že vždy ide o príjem, poskytnutie alebo použitie verejných financií, právny úkon alebo iný úkon majetkovej povahy. Najdôležitejším predpokladom pre riadny výkon finančnej kontroly podľa zákona o kontrole a audite je správne identifikovanie finančnej operácie, príp. jej časti. Finančnou operáciou alebo jej časťou sa podľa § 2 písm. d) zákona č. 357/2015 Z. z. rozumie príjem, výdavok, prevod, použitie, poskytnutie verejných financií, právny úkon alebo iný úkon majetkovej povahy.

Pri vypracovávaní smernice môžu byť pre jej tvorcov nápomocné aj tzv. procesné mapy. Tieto znázorňujú hlavné činnosti orgánu verejnej správy za jednotlivé organizačné útvary, ktoré určujú a graficky znázorňujú fázy procesov. Finančná kontrola je následne vykonávaná v orgáne verejnej správy vo vzťahu k týmto procesom a v nadväznosti na identifikovanú finančnú operáciu alebo jej časť. Pri tvorbe procesných máp je potrebné v orgáne verejnej správy najprv vykonať hĺbkovú analýzu všetkých procesov a následne v rámci týchto procesov identifikovať všetky finančné operácie relevantné pre dotknutý orgán verejnej správy.

Ak sa niektoré finančné operácie v orgáne verejnej správy nerealizujú, nie je potrebné sa nimi v smernici zaoberať, príp. v smernici možno uviesť taxatívny výpočet finančných operácií, ktoré orgán verejnej správy nevykonáva, a preto nie sú predmetom smernice (napr. poskytovanie dotácií). Je možné vymedziť len okruhy (typy) finančných operácií, ktoré sa v aplikačnej praxi orgánu verejnej správy nevyskytujú, a preto nebudú v smernici upravované postupy pre výkon finančnej kontroly vo vzťahu k nim (napr. prevody majetku štátu).

Tiež sa odporúča vo vzťahu ku konkrétnej finančnej operácii alebo jej časti určiť rozhodný moment pre vykonanie určenej finančnej kontroly. Týmto postupom možno eliminovať formálne vykonanie finančnej kontroly (napr. vykonanie základnej finančnej kontroly až po realizácii výdavku, vykonanie základnej finančnej kontroly až po vrátení zamestnanca zo služobnej cesty, základná finančná kontrola pri nástupe nového zamestnanca sa vykoná až po nadobudnutí jej účinnosti, príp. až po uplynutí skúšobnej doby).

Je dôležité pamätať na skutočnosť, že finančná kontrola sa nevykonáva len do času napr. vyplatenia verejných financií, ale vykonáva sa až do posledného momentu dosiahnutia stanovených cieľov finančnej operácie alebo jej časti. Na objasnenie možno uviesť príklad poskytnutia dotácie - v takomto prípade sa uvedená finančná operácia „poskytnutie dotácie“ skladá z viacerých častí, ktoré podliehajú základnej finančnej kontrole, t. j. overenie žiadosti o poskytnutie dotácie, overenie zmluvy o poskytnutí dotácie, overenie použitia dotácie a pod.

Vo vzťahu k výkonu finančnej kontroly platí, že overovanie sa vždy viaže na finančnú operáciu alebo jej časť, nie na doklady (napr. faktúra, objednávka, zmluva a pod.). Relevantné doklady však môžu slúžiť pri základnej finančnej kontrole ako doklad súvisiaci s finančnou operáciou alebo jej časťou, na ktorom sa potvrdí vykonanie základnej finančnej kontroly, t. j. nevykonáva sa základná finančná kontrola faktúry, žiadanky alebo objednávky a pod., ale predmetné doklady môžu byť určené na potvrdenie vykonania základnej finančnej kontroly finančnej operácie alebo jej časti (ktorou je napr. použitie verejných financií na kúpu tovaru). Pri administratívnej finančnej kontrole a finančnej kontrole na mieste taktiež orgán verejnej správy nevykonáva kontrolu „dokladov“, ale na základe relevantnej dokumentácie a informácií získava uistenia o súlade realizovanej overovanej finančnej operácie alebo jej časti so skutočnosťami podľa § 6 ods. 4 zákona č. 357/2015 Z. z.

Z časového hľadiska: finančná operácia zvyčajne prebieha v niekoľkých fázach, t. j. pozostáva z viacerých častí. Začína sa prípravou finančnej operácie (napr. rozhodovanie o jej uskutočnení), ďalej samotnou realizáciou finančnej operácie, ktorá môže prebiehať tiež v niekoľkých častiach (napr. uzavretie zmluvy, vyplatenie zálohy, vypracovanie objednávky, úhrada faktúry a pod.) a končí sa až naplnením jej cieľov, resp. dosiahnutím požadovaného výsledku (napr. z hľadiska vecnej pôsobnosti: rozdelenie finančnej operácie na časti môže vyplývať zo zodpovednosti jednotlivých zamestnancov orgánu verejnej správy za jednotlivé úseky, resp. oblasti, napr. z matematického hľadiska: rozdelenie finančnej operácie na časti môže vyplývať z jej delenia na jednotlivé čiastkové sumy, napr. rozdelenie jednej faktúry na viacero splátok).

Typy finančnej kontroly

Uvedené postupy neznamenajú, že sa vždy vykonáva len jedna finančná kontrola. Ak teda orgán verejnej správy identifikuje finančnú operáciu, je povinný overiť ju vždy základnou finančnou kontrolou, pričom nie je rozhodujúce, či sa táto finančná operácia overuje súčasne aj administratívnou finančnou kontrolou alebo finančnou kontrolou na mieste. Je potrebné si zapamätať, že povinnosť vykonať administratívnu finančnú kontrolu sa viaže výlučne na finančnú operáciu, resp. jej časť, ktorou je poskytnutie verejných financií. Pri ostatných typoch finančných operácií (napr. príjem verejných financií) orgán verejnej správy vykonáva len základnú finančnú kontrolu. Orgán verejnej správy môže (je oprávnený) overovať finančnú operáciu alebo jej časť aj finančnou kontrolou na mieste, ktorá sa považuje za fakultatívnu kontrolu. Orgán verejnej správy sa pre jej vykonanie môže rozhodnúť na základe rôznych skutočností (na základe plánu kontrol, na základe externého podnetu, na podnet z iného všeobecne záväzného predpisu či iného záväzného dokumentu, napr. uznesenie vlády Slovenskej republiky).

V smernici vychádzajúc zo skúseností aplikačnej praxe je možné upraviť, resp. taxatívne vymenovať prípady, kedy sú zamestnanci orgánu verejnej správy povinní vykonať finančnú kontrolu na mieste, a to aj napriek tomu, že finančná kontrola na mieste nie je podľa zákona o kontrole a audite obligatórnou kontrolou (t. j. nie je povinná).

Ciele finančnej kontroly

S cieľom lepšej identifikácie finančných operácií a ich častí je vhodné určiť a zadefinovať ciele finančnej kontroly. Týmto krokom sa dosiahne, že zamestnanci vykonávajúci finančnú kontrolu porozumejú, čo sa má danou finančnou kontrolou dosiahnuť. Základné ciele finančnej kontroly podľa § 6 ods. 1 zákona o kontrole a audite sú dodržiavanie hospodárnosti, efektívnosti, účinnosti a účelnosti pri hospodárení s verejnými financiami a realizácii finančných operácií alebo ich častí, predchádzanie podvodom, nezrovnalostiam a korupcii a pod. Pretože však orgány verejnej správy majú rôznu vecnú pôsobnosť, je pochopiteľné, že uvedený výpočet cieľov finančnej kontroly nie je konečný.

Preto orgány verejnej správy v závislosti od svojho vecného zamerania by si mali ciele svojich finančných kontrol doplniť a zoznam tak rozšíriť o tzv. špecifické ciele finančnej kontroly. Rozšírenie cieľov finančnej kontroly môže vyplývať aj z potrieb aplikačnej praxe, napr. overenie dodržiavania interných predpisov. Niekedy môže byť definovaný len jediný cieľ finančnej kontroly, a tým môže byť overenie, či boli splnené opatrenia, ktoré boli prijaté v nadväznosti na nedostatky zistené inou finančnou kontrolou, napr. kontrolou Najvyššieho kontrolného úradu SR. Ak je cieľom orgánu verejnej správy odstránenie formálnosti pri výkone finančnej kontroly, je dôležité, aby zamestnanci vykonávajúci finančnú kontrolu dostatočne porozumeli významu vykonávania finančnej kontroly v takom rozsahu, aby sa výkonom finančnej kontroly (zodpovedajúcim overovaním) dosahovali ciele vymedzené orgánom verejnej správy.

Skutočnosti overované pri finančnej kontrole

Uvedenými skutočnosťami, s ktorými sa overuje súlad finančnej operácie alebo jej časti, sú skutočnosti uvedené v § 6 ods. 4 cit. zákona o kontrole a audite, t. j. súlad s ústavou, ústavnými zákonmi, so zákonmi, s inými všeobecne záväznými právnymi predpismi, s medzinárodnými zmluvami, s rozhodnutiami súdov a orgánov verejnej správy, s internými predpismi a s inými podmienkami poskytnutia verejných financií.

Najčastejším nedostatkom vyskytujúcim sa pri výkone finančnej kontroly je formálnosť jej výkonu. Uvedená formálnosť vyplýva najmä zo skutočnosti, že zamestnanci orgánu verejnej správy často nevedia, čo vlastne majú finančnou kontrolou overovať, nie je to ani uvedené na formulároch, na ktorých sa zaznamenáva výkon finančnej kontroly a jej výsledok a spravidla ani nemajú dosť času, aby sa nad výkonom finančnej kontroly hlbšie zamysleli, aj keby chceli. Preto by orgán verejnej správy mal takýmto situáciám predchádzať, a to tým, že so zámerom, aby zamestnanci vykonávajúci finančnú kontrolu vedeli, čo majú overovať v rámci finančnej kontroly, zabezpečí, že pre každú finančnú operáciu alebo jej časť budú určené skutočnosti podľa § 6 ods. 4 zákona o kontrole a audite, ktoré sú pre danú finančnú operáciu alebo jej časť relevantné - zamestnanci vykonávajúci finančnú kontrolu neoverujú súlad finančnej operácie alebo jej časti so všetkými skutočnosťami podľa § 6 ods. 4 cit. zákona o kontrole a audite, ale iba s tými, ktoré sú relevantné.

Nie je potrebné dotknuté skutočnosti uvádzať na doklade súvisiacom s finančnou operáciou alebo jej časťou, príp. v správe z administratívnej finančnej kontroly/finančnej kontroly na mieste. Je však potrebné v smernici jasne a konkrétne zadefinovať, ktoré skutočnosti podľa § 6 ods. 4 zákona o kontrole a audite má ten-ktorý vecne zodpovedný zamestnanec vo vzťahu ku konkrétnej finančnej operácii alebo jej časti overiť, a to tak, aby tento zamestnanec mohol následne niesť náležitú zodpovednosť za riadne a včasné overenie. V predmetnej súvislosti je tiež potrebné, aby sa v smernici vo vzťahu k identifikovaným finančným operáciám špecifikovalo, čo všetko, resp. aké postupy má vecne zodpovedný zamestnanec vykonať, aby mohol relevantné skutočnosti overiť.

Príklady konkretizácie cieľov a rozsahu overenia s § 6 ods. 4

Príjem dotácie zo štátneho rozpočtu (napr. dotácia na prenesený výkon štátnej správy)

Rozsah overenia s § 6 ods. 4 cit. zákona o kontrole a audite:

• súlad s ústavou, ústavnými zákonmi, so zákonmi, s inými všeobecne záväznými právnymi predpismi (napr. zákon o rozpočtových pravidlách, zákon o štátnom rozpočte, zákon o rozpočtovom procese),
• súlad s medzinárodnými zmluvami,
• súlad s rozhodnutiami súdov a orgánov verejnej správy,
• súlad s internými predpismi,
• súlad s inými podmienkami poskytnutia verejných financií neuvedenými v písm. a) až d) (napr. súlad s podmienkami uvedenými v zmluve o poskytnutí dotácie, súlad s podmienkami uvedenými v rozhodnutí o poskytnutí dotácie).

Poskytnutie dotácie z rozpočtu obce (napr. dotácia pre občianske združenie)

Rozsah overenia s § 6 ods. 4 cit. zákona o kontrole a audite:

• súlad s ústavou, ústavnými zákonmi, so zákonmi, s inými všeobecne záväznými právnymi predpismi (napr. zákon o obecnom zriadení, zákon o rozpočtových pravidlách),
• súlad s medzinárodnými zmluvami,
• súlad s rozhodnutiami súdov a orgánov verejnej správy,
• súlad s internými predpismi (napr. VZN o poskytovaní dotácií, smernica o hospodárení s rozpočtovými prostriedkami),
• súlad s inými podmienkami poskytnutia verejných financií neuvedenými v písm. a) až d) (napr. súlad s podmienkami uvedenými v zmluve o poskytnutí dotácie).

Použitie dotácie (napr. dotácia na výstavbu detského ihriska)

Rozsah overenia s § 6 ods. 4 cit. zákona o kontrole a audite:

• súlad s ústavou, ústavnými zákonmi, so zákonmi, s inými všeobecne záväznými právnymi predpismi (napr. zákon o účtovníctve, zákon o dani z pridanej hodnoty, zákon o verejnom obstarávaní),
• súlad s medzinárodnými zmluvami,
• súlad s rozhodnutiami súdov a orgánov verejnej správy,
• súlad s internými predpismi (napr. smernica o obehu účtovných dokladov, smernica o verejnom obstarávaní),
• súlad s inými podmienkami poskytnutia verejných financií neuvedenými v písm. a) až d) (napr. súlad s podmienkami uvedenými v zmluve o poskytnutí dotácie, súlad s účelom poskytnutia dotácie).

Pri čerpaní tejto dotácie (použití dotácie) nie je možné verejné prostriedky ďalej poskytnúť (napr. inej obci alebo fyzickej či právnickej osobe pôsobiacej na území obce), ale je potrebné dotačné prostriedky použiť v súlade s účelom poskytnutia dotácie, t. j. finančnou operáciou bude použitie verejných prostriedkov na účel, na aký sa poskytla dotácia, napr. na nákup prvkov detského ihriska.

Je potrebné pripomenúť, že pred samotným použitím verejných prostriedkov je potrebné opäť zabezpečiť vykonanie základnej finančnej kontroly operácie „použitie verejných prostriedkov“.

Právny úkon (napr. zmluva o výstavbe materskej školy)

Použitie verejných prostriedkov je v takýchto prípadoch bezhotovostné, pravdepodobne však dôjde pred alebo na začiatku výstavby k poskytnutiu preddavku/ov, čo je ďalšou finančnou operáciou (ale preddavok z verejných prostriedkov je možné poskytnúť jedine na základe zmluvy o poskytnutí preddavku uzatvorenej max. na 3 mesiace, pretože ide o verejné prostriedky a podľa § 19 ods. 8 rozpočtových pravidiel VS platí, že: „Subjekt verejnej správy môže poskytovať preddavky, ak boli vopred v zmluve o dodávke výkonov a tovarov písomne dohodnuté, a to najviac na obdobie troch mesiacov v závislosti od vecného plnenia dodávok výkonov a tovarov.“). Zmluva o poskytnutí preddavku je finančnou operáciou „právny úkon“. Pri finančnej operácii „poskytnutie preddavku“ sa má preto overiť aj „dodržiavanie uzatvorenej zmluvy o poskytnutí preddavku“ a „dodržiavanie § 19 ods. 8 rozpočtových pravidiel VS“ a tiež je potrebné overiť „dodržiavanie podmienok na použitie verejných prostriedkov uvedené v zmluve o výstavbe“. Nemožno zabudnúť ani na overenie súladu s osobitným predpisom (rozpočtové pravidlá VS a zásady dodržiavania hospodárnosti, efektívnosti, účinnosti a účelnosti pri hospodárení s verejnými prostriedkami). Účelnosť predstavuje overenie súladu finančnej operácie s § 19 ods. 8 rozpočtových pravidiel VS.

Jedným z postupov, ako overiť súlad finančnej operácie so zásadou hospodárnosti pri používaní verejných prostriedkov, je nasledovné: treba totiž vedieť, že pri výstavbe je veľmi efektívnym opatrením voči neplneniu záväzkov a meškaniu s termínom dodania tzv. zádržné, čo znamená, že po skolaudovaní stavby objednávateľ (investor) nikdy nevyplatí realizačnej firme (dodávateľovi) celú zazmluvnenú sumu (po odpočítaní poskytnutých preddavkov), ale zazmluvnenú sumu kráti o uvedené zádržné, ktoré sa vypláca po odstránení kolaudačných nedostatkov. Pri doplácaní zádržného po odstránení kolaudačných nedostatkov (použitie verejných prostriedkov) je potrebné overiť dodržanie uzatvorenej zmluvy a podmienku vyplatenia zádržného, t. j. overiť min. výšku percenta a z akého základu, termín vyplatenia zádržného (či nebolo vyplatené pred odstránením kolaudačných nedostatkov) a kvalitu a úplnosť odstránenia kolaudačných nedostatkov (nedostatkov stavby).

Z uvedeného príkladu je zrejmé, že je potrebné veľmi dobre poznať aplikačnú prax a realizáciu finančných operácií v rámci rôznych postupov a procesov. Iné je vedieť postupy pri realizácii stavby (stavebný zákon a zádržné), pričom súčasne treba poznať rozpočtové pravidlá VS (poskytovanie preddavkov a účelnosť použitia verejných prostriedkov) a iné postupy, napr. postupy verejného obstarávania (zákon o verejnom obstarávaní) alebo postupy pri prenájme či výpožičke majetku štátu (zákon o správe majetku štátu).

Riadenie rizík a protikorupčný plán

Tento vnútorný akt riadenia nadväzuje aj na Protikorupčný plán subjektu ……… č. …….. zo dňa ……… v zmysle Uznesenia vlády Slovenskej republiky č.

tags: #dodatok #k #smernici #o #financnej #kontrole