Postúpenie práv stavebníka: Neplatnosť a jej dôvody

Príprava rozsiahlych stavebných projektov, najmä líniových stavieb, si vyžaduje zabezpečenie právneho vzťahu stavebníka k pozemkom, na ktorých sa majú realizovať. Stavebné úrady nemôžu vydať stavebné povolenie, ak nie je majetkovoprávne usporiadanie stavby vyriešené. Prevod vlastníctva prostredníctvom kúpnej zmluvy je základným krokom, ktorý umožňuje trvalý záber pozemku pre stavbu. Alternatívne, nájom pozemkov sa využíva pre dočasný záber stavby. Kúpna zmluva musí spĺňať zákonom stanovené náležitosti a vlastníctvo sa prevádza na kupujúceho vkladom do katastra nehnuteľností.

V praxi však existujú situácie, kedy nie je možné kúpnu zmluvu uzatvoriť okamžite. Môže to byť spôsobené prekážkami na strane katastra, ako je napríklad zastavenie všetkých zápisov do katastra zo zákona pred schválením registra v konaní o obnove evidencie pozemkov (ROEP) alebo zápis obmedzenia s nakladaním s nehnuteľnosťou v prípade exekúcie alebo záložného práva. Kúpnu zmluvu nemožno uzatvoriť ani vtedy, ak vlastník nehnuteľnosti zomrel, je neznámy alebo je na liste vlastníctva zapísaná plomba z dôvodu zápisu zmeny práv k nehnuteľnosti.

V takýchto prípadoch je vhodné zabezpečiť práva stavebníka k pozemku uzavretím zmluvy o budúcej kúpnej zmluve. Túto zmluvu možno uzatvoriť s vlastníkom zapísaným na liste vlastníctva, s dedičmi v prípade úmrtia vlastníka alebo so všetkými stranami sporu v prípade sporného vlastníctva. Zmluva o budúcej kúpnej zmluve obsahuje dohodu o tom, že definitívna kúpna zmluva sa uzavrie po odstránení prekážky obmedzujúcej zaobchádzanie s nehnuteľnosťou. Všetci potenciálni budúci predávajúci v zmluve o budúcej zmluve zároveň dávajú súhlas na to, aby stavebník mohol vybaviť stavebné povolenie a začať uskutočňovať stavbu na danom pozemku. Stavebný zákon považuje takúto zmluvu za iné právo k pozemku, ktoré oprávňuje stavebníka na uskutočnenie stavby.

Okrem prekážok na strane vlastníka má uzatváranie zmlúv o budúcich kúpnych zmluvách význam aj v prípadoch, keď sa stavba pripravuje v dostatočnom predstihu a nie je ešte úplne presne definovaný záber stavby, čas zahájenia prác alebo financovanie stavby. Týmto sa predíde zbytočnému nákupu pozemkov, ktoré sa napokon ukážu ako nepotrebné. Zároveň ide o vhodný spôsob zabezpečenia vzťahu k pozemkom v prípade, ak je veľmi málo času na uzatváranie kúpnych zmlúv, pretože v prípade zmlúv o budúcich kúpnych zmluvách odpadne niekedy náročné konanie o povolení vkladu na katastri.

Zabezpečenie dočasného záberu pozemkov

Nájomná zmluva je ďalším druhom zmluvy, ktorou sa zabezpečuje právny vzťah k pozemkom potrebným na dočasný záber stavby. Podľa súčasného znenia stavebného zákona už nie je možné uzatvoriť zmluvu o budúcej nájomnej zmluve. V minulosti sa takéto zmluvy uzatvárali s vlastníkom pozemku v čase prípravy stavby, pred vydaním stavebného povolenia. V tom čase však ešte nebolo isté, či a kedy bude stavebné povolenie vydané a kedy vznikne reálna potreba vstúpiť na pozemok.

Prečítajte si tiež: Účtovanie postúpenia pohľadávky

Uzatváranie riadnych nájomných zmlúv v takomto predstihu je preto nelogické. Niektoré zmluvy predstierajú zmluvu o budúcej nájomnej zmluve tým, že sa v nich odkazuje na budúce udalosti, o ktorých nie je známe, kedy nastanú. Už samotný nadpis zmluvy „Nájomná zmluva“ môže uvádzať vlastníka do omylu, pretože sa môže domnievať, že si stavebník už prenajíma konkrétny pozemok s reálnou výmerou a v reálnom čase.

Dočasný záber do jedného roka a inžinierske siete

Dočasný záber do jedného roka sa používa na právo vstupu na pozemok za účelom prekládky alebo výstavby inžinierskych sietí. Tieto zábery sa môžu zabezpečiť napríklad nájomnou zmluvou, ktorá oprávňuje uložiť do zeme príslušnú sieť, a odkazuje v zmluve na ďalšiu zmluvu, ktorou je zmluva o zriadení vecného bremena. Tá sa uzavrie až po vybudovaní siete podľa geometrického plánu skutočného vyhotovenia stavby.

Ďalšou alternatívnou možnosťou je zmluva o budúcej zmluve o vecnom bremene, v ktorej je zapracovaná aj nájomná zmluva oprávňujúca na vstup na pozemok a zriadenie inžinierskej siete. Následne sa po vybudovaní siete uzavrie zmluva o vecnom bremene. V niektorých prípadoch môže vecné bremeno vzniknúť aj zo zákona, napríklad na výstavbu verejného vodovodu a stokovej siete verejnej kanalizácie mimo zastavaného územia obce.

Zabezpečenie zmluvných vzťahov k pozemkom na účely prekládky alebo zriadenia inžinierskych sietí je často komplikované. Záber pozemku na zriadenie takýchto sietí má väčšinou malý rozsah na krátky čas a náhrada sa často delí podľa spoluvlastníckych podielov na veľmi malé nájomné pre jednotlivých vlastníkov. V oblasti mimo zastavaného územia obce je veľa poľnohospodárskej pôdy, najmä lúky a lesné pozemky, združenej do pozemkových spoločenstiev. Zmluvné zriadenie vecného bremena je veľmi náročný proces, lebo na zápis vlastníckeho práva do katastra treba podať všetky zmluvy a listiny so všetkými spoluvlastníkmi naraz. Ak by sa teda malo reálne zriadiť vecné bremeno zmluvnou formou k pozemku vo vlastníctve pozemkového spoločenstva, kde je niekoľko stoviek členov, je to skutočne bez prípadného vyvlastnenia neuskutočniteľné.

Z uvedených dôvodov by bolo vhodné zriadiť možnosť vzniku práva vecného bremena na inžinierske siete mimo zastavaného územia obce zo zákona aj pri iných líniových stavbách, ako sú cesty, dráhy a pod.

Prečítajte si tiež: Postúpenie v slovenskom práve

Vyvlastnenie ako krajné riešenie

Vyvlastnenie predstavuje autoritatívny zásah do vlastníckeho práva, ktorý spočíva v odňatí alebo obmedzení vlastníckeho práva za náhradu vo verejnom záujme. Vyvlastnenie je možné iba vtedy, ak sú splnené podmienky, že sa koná vo verejnom záujme, v nevyhnutnej miere, na základe zákona a za primeranú náhradu a ak cieľ vyvlastnenia nie je možné dosiahnuť inak. Navrhovateľ musí preukázať, že k nadobudnutiu práv k nehnuteľnosti nedošlo dohodou.

Po roku 1989 vznikla atmosféra, akoby vyvlastnenie bol starý socialistický inštitút, ktorý treba maximálne obmedziť. Súčasná legislatívna úprava vyvlastnenia, ako aj jeho aplikácia v praxi sú však na relatívne prijateľnej úrovni.

V súčasnosti sa pripravuje nový stavebný zákon a osobitný zákon o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb. V procese vyvlastnenia sa rozhoduje najmä o výške náhrady, čase jej vyplatenia alebo o oprávnení vlastníka požadovať vyvlastnenie aj tzv. zvyškového pozemku. Stavebný úrad môže rozšíriť vyvlastnenie aj na zostávajúcu časť pozemku alebo zostávajúcu časť stavby, ak to vyvlastňovaný uplatnil ako námietku.

Vo vyvlastňovacom konaní nemožno robiť zásadné zmeny trasy líniovej stavby oproti územnému plánu a územnému rozhodnutiu.

Nález Ústavného súdu a jeho interpretácia

Veľmi negatívne pôsobili na verejnú mienku komentáre po zverejnení Nálezu Ústavného súdu SR vo veci nesúladu niektorých častí zákona o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá s Ústavou SR. Podľa tohto zákona stavebník nemusel preukázať vzťah k pozemku ešte pred vydaním stavebného povolenia, ale stačilo preukázať, že robí príslušné kroky na získanie tohto vzťahu. Ústavný súd prirovnal postup stavebníka ku kvázi vyvlastneniu, čoho sa chytili médiá a politici, ktorí prezentovali nález Ústavného súdu SR takmer ako zrušenie inštitútu vyvlastnenia, hoci s vyvlastnením nemalo toto zrušené ustanovenie nič spoločné.

Prečítajte si tiež: Prehľad o Postúpení Pohľadávky a Katastri

Použitie vyvlastnenia v procese majetkovoprávneho usporiadania líniových stavieb vo verejnom záujme má svoju nezastupiteľnú funkciu. Na právny titul na vyvlastnenie sa viažu aj niektoré iné právne predpisy oprávňujúce nakladať s nehnuteľnosťami. Ide najmä o oprávnenie Slovenského pozemkového fondu prevádzať vlastníctvo na stavebníka na účely stavby, kde je prípustné vyvlastnenie za tzv. nezistených vlastníkov, alebo o zjednodušené nakladanie správcu majetku štátu s majetkom, ktorý síce nie je prebytočný, ale možno ho pre danú stavbu vyvlastniť. Samotný inštitút vyvlastnenia treba často použiť aj v prípadoch, keď vlastník nie je známy alebo zomrel a dedičia nie sú známi alebo nezabezpečujú prerokovanie dedičstva, prípadne ak dedičstvo po zomretom vlastníkovi prerokované bolo, ale nezahŕňalo všetok jeho majetok.

Prevod práv zo stavebného povolenia: Súkromnoprávny úkon

Ďalšou problematikou je prevod (postúpenie) práv vyplývajúcich zo stavebného povolenia (a analogicky územného rozhodnutia). Ide o pomerne frekventovaný úkon, ktorým stavebník prevádza svoje právo uskutočniť stavbu vyplývajúce zo stavebného povolenia na inú osobu. Nejde o zmenu vlastníka pozemku, na ktorom sa má stavať. V prípade zmeny vlastníctva dochádza k prechodu stavebného povolenia ex lege. Tento text sa zaoberá prípadmi, kedy si stavebník želá previesť právo stavať na inú osobu súkromnoprávnym úkonom bez prevodu pozemku.

Takýto súkromnoprávny úkon nazývaný napríklad zmluva o prevode práv a povinností stavebníka alebo zmluva o postúpení práv zo stavebného povolenia, je v praxi pomerne bežný. Motívy pre takéto konanie môžu byť rôznorodé, pričom vo všeobecnosti môže ísť o úplne legitímne dôvody. Záujem o prevod práv zo stavebného povolenia môže byť napríklad medzi spriaznenými osobami v rámci koncernov (z daňových alebo iných dôvodov ako je manažment rizika, oddelenie vlastníctva pozemku od vlastníctva projektu, záruky zo zmlúv o dielo, atď). Rovnako môže ísť o legitímne dôvody medzi fyzickými osobami.

K prevodu práv za stavebného povolenia však môže dochádzať aj z menej legitímnych motívov. Niektoré známe medializované prípady vzbudzujú v tomto smere isté pochybnosti. V poslednej dobe bola medializovaná napríklad kauza žilinského Auparku. Mesto Žilina po zmene primátora v snahe zastaviť výstavbu nákupného centra Aupark žalovalo neplatnosť zmlúv, ktorými za predchádzajúceho primátora investorovi predalo pozemky pod stavbou. Súd vydal predbežné opatrenie, ktorým vlastníkovi pozemkov zakázal pokračovať so stavbou. Investor následne previedol práva zo stavebného povolenia na inú spoločnosť v rámci skupiny. Táto spoločnosť nie je účastníkom súdneho konania o neplatnosť zmlúv, predbežné opatrenie jej nebolo adresované a tým pádom bez ohľadu na predbežné opatrenie stavia ďalej. Zdá sa, že v tomto prípade pri prevode práv zo stavebného povolenia mohlo ísť o pokus obísť zákon. Zdá sa, že k prevodu práv zo stavebného povolenia došlo aj v inej mediálne známej kauze s nejasným pozadím - v kauze pezinskej skládky.

Teoretické východiská a právna problematika

Stavebné povolenie je individuálnym správnym aktom. Verejnoprávne oprávnenia vyplývajúce z individuálnych správnych aktov sú v zásade neprevoditeľné. Táto zásada je obsiahnutá už v rímskoprávnom výroku "Ius publicum privatorum pactis mutari non potest." (Súkromnoprávnymi dohodami nemožno meniť právo verejné). Obdobne aj v daňovej oblasti NS SR judikoval, že "daňová povinnosť je verejnoprávnou povinnosťou, preto dohoda uzatvorená s treťou osobou o prevode daňovej povinnosti je voči daňovému úradu právne neúčinná."

Oprávnenia vyplývajúce zo správnych aktov nie sú prevoditeľné súkromnoprávnym úkonom. Stavebné povolenie je správny akt in rem. Práva alebo povinnosti, ktoré z takéhoto rozhodnutia vyplývajú sú "prenositeľné na inú osobu spolu s vecou, na ktorú sa vzťahujú." Táto "prenositeľnosť" si však vyžaduje konkrétne zákonné ustanovenie. "Skutečnost, že správní akt zavazuje i nástupce, musí být v zásadě vždy výslovne vyjádřena v zákoně". Takéto výslovné zákonné ustanovenie nachádzame v § 70 stavebného zákona, podľa ktorého "Stavebné povolenie a rozhodnutie o predĺžení jeho platnosti sú záväzné aj pre právnych nástupcov účastníkov konania." Toto právne nástupníctvo sa týka len právneho nástupníctva vo vzťahu k veci (napr. pri prevode vlastníctva k pozemku alebo rozostavenej stavbe). Nemôže ísť o právne nástupníctvo v zmysle súkromnoprávnej dohody o prevode práv.

Význam diskusie o prevoditeľnosti stavebného povolenia

Stavebným povolením stavebný úrad zabezpečuje najmä ochranu verejných záujmov, predovšetkým zdravia ľudí a životného prostredia, dodržanie príslušných technických predpisov a iné podmienky, ktoré nezávisia od osoby stavebníka. Verejnej moci by mohlo byť z tohto hľadiska jedno, kto je stavebníkom, pokiaľ dodrží podmienky stavebného povolenia, bude stavať v súlade s projektovou dokumentáciou a dodržiavať všetky príslušné technické a iné predpisy. Stavebný úrad v stavebnom konaní chráni aj dôležitý záujem, ktorý sa nachádza na hranici medzi verejným a súkromným právom. Ide o kontrolu práva stavebníka stavať na danom pozemku. Ak sa práva zo stavebného povolenia prevedú súkromnoprávnym úkonom na inú osobu, verejná moc stráca možnosť kontrolovať ochranu tohto záujmu. Preto sa domnievam, že otázka prevodu práv zo stavebného povolenia súkromnoprávnym úkonom v žiadnom prípade nie je len teoretickou diskusiou.

Prax stavebných úradov pri prevode stavebného povolenia

Sú mi známe dva typy postupov stavebných úradov. Prvá a častejšia prax je pomerne priamočiara. Podľa viacerých stavebných úradov zmluva o prevode práv stavebníka konštituuje právne nástupníctvo v zmysle § 70 stavebného zákona. Na základe takejto zmluvy v spojení s oznámením stavebnému úradu považujú úrady práva zo stavebného povolenia za prevedené. Táto interpretácia je nesprávna. Práva zo stavebného povolenia ako individuálneho správneho aktu in rem by mali byť viazané na vec a prechádzať na inú osobu len spolu s právom k tejto veci.

Druhá možnosť je povolenie zmeny stavby podľa § 68 stavebného zákona. Stavebný úrad vydá nové rozhodnutie, ktorým zmení stavebné povolenie v časti o osobe stavebníka. Tento postup sa mi javí ako čistejší, než akceptovanie zmeny stavebníka súkromnoprávnym úkonom. Na druhej strane je otázne, či zmena stavebníka je zmenou stavby. Okrem toho nie je jasné, čo by mal stavebník v takomto konaní dokladať a do akej miery sa táto zmena dotýka práv, právom chránených záujmov alebo povinností účastníkov konania a záujmov chránených dotknutými orgánmi v zmysle § 68 ods. 2 stavebného zákona. Ak by stavebný úrad usúdil, že táto zmena sa ich týka, bolo by potrebné zmenu opätovne prerokovať a rozhodovať o námietkach, resp. ďalších záväzných podmienkach.

Komparatívny pohľad na úpravu prevodu stavebného povolenia

Význam tejto otázky do veľkej miery súvisí s otázkou práva stavebníka k pozemku. Komparatívny pohľad na právnu úpravu v Českej republike taktiež nie je príliš nápomocný. Česká republika síce rekodifikovala stavebné právo a spoločný česko-slovenský stavebný zákon nahradila zákonom č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Otázku právneho nástupníctva však český stavebný zákon rieši len náznakom v § 2 ods.2 písm. c). Otázka prevodu práv zo stavebného povolenia súkromnoprávnym úkonom ostala explicitne neupravená.

Veľmi zaujímavá a inšpiratívna je v tomto kontexte poľská úprava. Čl. 40 poľského stavebného zákona (Dz.u. z 2006 r., Nr. 156 poz. 1118, Prawo budowlane) tento problém veľmi konkrétne a prakticky rieši. "Orgán, ktorý vydal rozhodnutie uvedené v čl. 28 [stavebné povolenie] je povinný, so súhlasom strany, ktorej bolo povolenie vydané, preniesť toto povolenie na inú osobu, pokiaľ táto osoba spĺňa všetky podmienky ustanovené v tomto povolení a predloží dôkaz uvedený v čl. 32 § 4 bod 2." Citovaný čl. 32 § 4 bod 2 hovorí o dôkaze, že osoba disponuje príslušným právom k nehnuteľnosti. Stranami tohto konania sú len osoby, medzi ktorými sa prenáša stavebné povolenie.

Táto úprava podľa môjho názoru ideálnym spôsobom rieši uvedený problém. Chráni "záujem na oprávnenom využívaní pozemkov", zabezpečuje právnu istotu súkromných subjektov, ktoré vedia aké dokumenty sú potrebné, ukladá správnemu orgánu po predložení príslušných dokumentov povinnosť rozhodnutie vydať, jasne stanovuje účastníkov konania a nevyvoláva pochybnosti, ktoré by mohlo vyvolať konanie podľa § 68 nášho stavebného zákona (či sú zmenou dotknuté práva, atď.).

Návrhy de lege ferenda pre slovenskú právnu úpravu

Vyššie opísaná poľská úprava podľa mňa vhodným spôsobom vyvažuje legitímny záujem súkromných osôb na zmene stavebníka (ktorý by z hľadiska ochrany verejných záujmov v stavebnom konaní nemal byť pre verejnú moc problematický) a záujem na kontrole oprávneného využívania pozemkov. Myslím si, že obdobná úprava by bola vhodná aj pre slovenské účely. Zákonodarca by mal upraviť konanie, v ktorom by stavebný úrad na návrh rozhodol o zmene stavebníka, pričom nový stavebník by bol povinný preukázať vlastníctvo alebo iné právo k pozemku v zmysle § 139 ods. 1 stavebného zákona. Takéto konanie by mohlo byť relatívne jednoduché a rýchle, keďže stavebný úrad by nemusel žiadať o stanoviská dotknutých orgánov a účastníkov.

V návrhu nového stavebného zákona táto otázka nie je riešená. Ustanovenie § 70 stavebného zákona sa v identickom znení premietlo do § 126 ods. 3 návrhu nového stavebného zákona. Otázku dispozície s právami zo stavebného povolenia súkromnoprávnym úkonom návrh nového stavebného zákona nerieši.

Záver: Súkromnoprávny prevod stavebného povolenia a jeho platnosť

Otázka, či práva zo stavebného povolenia možno súkromnoprávnym úkonom previesť na inú osobu je otvorená na diskusiu. Z teoretického hľadiska by to podľa môjho názoru nemalo byť možné, takáto súkromnoprávna zmluva by mala byť považovaná za neplatnú a stavebný úrad by mal za stavebníka naďalej považovať osobu uvedenú v stavebnom povolení. V praxi sa to však často deje a stavebné úrady postupníka často považujú za nového stavebníka. Bolo by vhodné, keby sa táto otázka v rovine de lege ferenda vyriešila podľa poľského vzoru.

Dôvody neplatnosti zmluvy o postúpení práv stavebníka

Zhrnutie dôvodov, prečo by zmluva o postúpení práv stavebníka mohla byť považovaná za neplatnú:

• Neprevoditeľnosť verejnoprávnych oprávnení: Stavebné povolenie je individuálny správny akt, a verejnoprávne oprávnenia z neho vyplývajúce sú v zásade neprevoditeľné súkromnoprávnym úkonom.
• Ochrana verejných záujmov: Prevod práv zo stavebného povolenia súkromnoprávnym úkonom môže ohroziť ochranu verejných záujmov, ako je ochrana zdravia ľudí, životného prostredia a dodržiavanie technických predpisov.
• Kontrola práva stavať: Verejná moc stráca možnosť kontrolovať právo stavebníka stavať na danom pozemku, ak sa práva zo stavebného povolenia prevedú súkromnoprávnym úkonom.
• Právne nástupníctvo viazané na vec: Právne nástupníctvo v zmysle § 70 stavebného zákona sa týka len právneho nástupníctva vo vzťahu k veci (napr. pri prevode vlastníctva k pozemku alebo rozostavanej stavbe), a nie právneho nástupníctva v zmysle súkromnoprávnej dohody o prevode práv.

tags: #postúpenie #práv #stavebníka #neplatnosť #dôvody