Deficit dôchodkového systému Slovenska: Analýza a výzvy

Slovenský dôchodkový systém čelí v súčasnosti viacerým výzvam, ktoré ohrozujú jeho dlhodobú udržateľnosť. Zhoršenie stavu verejných financií môžeme pozorovať od roku 2015, pričom časť zhoršenia možno pripísať aj externým faktorom a šokom mimo kontroly vlády a poslancov - najmä korona kríza a bezpečnostná a energetická kríza. V tomto článku sa pozrieme na príčiny a dôsledky deficitu dôchodkového systému a navrhneme možné riešenia.

Vývoj verejného dlhu a jeho príčiny

Na konci roka 2024 dosiahol hrubý verejný dlh Slovenska 59,3 % HDP. Podľa odhadu RRZ by mal do konca roka 2025 vzrásť na 61,8 % HDP, čím by prekonal historické maximum z pandemického roku 2021 (60,2 % HDP). Stabilizáciu dlhu na strednodobom horizonte do roku 2027 nezabezpečí ani dodatočné konsolidačné úsilie v podobe splnenia vládou cielených. Na konci roka 2003, tesne pred vstupom do Európskej únie, dosahoval slovenský verejný dlh 43,6 % HDP.

Odvtedy Slovensko prešlo dvoma obdobiami konjunktúry (hospodársky rast v stabilnom externom prostredí) a dvoma výraznými krízovými obdobiami. Medzi rokmi 2004 - 2008 zažívali slovenské verejné financie veľmi priaznivé obdobie. Verejný dlh v tomto období pomohli jednorazovo výrazne znížiť príjmy z privatizácie časti štátneho majetku (napríklad SPP, Slovenské elektrárne). Hrubý dlh poklesol aj vďaka vzniku Štátnej pokladnice a Agentúry pre riadenie dlhu a likvidity, čo znížilo potrebu držby hotovosti na účtoch a uvoľnená likvidita sa využila na financovanie deficitov bez navyšovania dlhu. Zároveň išlo o obdobie konsolidácie verejných financií, najmä na strane výdavkov, sprevádzané viacerými ďalšími reformami.

Roky 2009 - 2013 boli napriek pozitívam zo vstupu do eurozóny poznamenané globálnou finančnou krízou a dlhovou krízou v eurozóne, ktoré mali negatívny vplyv na slovenské verejné financie až do konca roka 2013. Výrazný hospodársky prepad s pomalým zotavovaním spôsobili prudký nárast štrukturálnych deficitov verejnej správy najmä cez nárast pomeru výdavkov k HDP (efekt menovateľa), pričom úroveň príjmov po prvotnom poklese zostala približne na rovnakej úrovni.

V období rokov 2014 - 2019 sa slovenská ekonomika zotavila z kombinácie finančnej a dlhovej krízy. Priaznivá domáca aj zahraničná situácia pomohli slovenskej ekonomike v raste, čo priaznivo vplývalo aj na stav verejných financií. Verejný dlh sa však napriek dobrým časom nepodarilo znížiť na úroveň spred krízového obdobia v roku 2008, ako tomu bolo napríklad v Česku, a Slovensko tak do ďalšieho krízového obdobia vstupovalo s nedostatočným fiškálnym vankúšom. Kým počas finančnej krízy stúpol hrubý dlh o 26 p.b. (z 28,6 % HDP na 54,6 % HDP), v následnej konjunktúre (2014-2019) sa dlhová záťaž znížila iba o 6,6 p.b.

Prečítajte si tiež: Hrozba deficitu dôchodkového fondu

Súbeh pandémie, energetickej krízy a vysokej inflácie v rokoch 2020 - 2023 spôsobil výrazný útlm hospodárskej aktivity. Hospodárstvo obmedzené protiepidemickými opatreniami opodstatnene štát sanoval masívnymi jednorazovými výdavkami, ktoré prispeli k skokovému navýšeniu verejného dlhu. Krízové obdobia so sebou zvyčajne prinášajú skokový nárast verejných výdavkov, zatiaľ čo príjmy ostávajú previazané s vývojom (stagnujúcej) ekonomiky.

Ak porovnáme vývoj dlhu a HDP Slovenska (v nominálnych hodnotách), vidíme, že dynamika sa menila podľa hospodárskeho cyklu. V rokoch 2004 - 2008 hrubý dlh zostal v nominálnom ponímaní takmer nezmenený pri relatívne vysokom raste ekonomiky. Globálna finančná kríza priniesla obrat - prudký rast zadlženia a stagnáciu HDP. Nasledujúce obdobie konjunktúry (2014 - 2019) však Slovensko nevyužilo na výraznejšie zníženie dlhu voči HDP k predkrízovým úrovniam, na rozdiel napríklad od Českej republiky.

Čím je však odlišná situácia v súčasnosti? Slovenská ekonomika sa už od roku 2024 nenachádza v bezprostredne krízovom stave. Napriek tomu sa však verejné financie v súčasnosti boria s mimoriadne vysokými deficitmi. Vyhliadkam do nasledujúcich rokov nepomáha ani výrazný protivietor z viacerých frontov - nárast úrokových nákladov na obsluhu dlhu a oslabený potenciál hospodárskeho rastu spôsobený ako domácimi (najmä nadproporčné zdaňovanie aktivity v konsolidačných opatreniach), tak aj externými faktormi (clá, vojna).

Najväčším ťahúňom dodatočného zadlženia v súčasnosti, aj na celom strednodobom horizonte, je štrukturálny primárny deficit. Jeho výška v súčasnosti atakuje úrovne, ktoré pretrvávali v období globálnej finančnej krízy medzi rokmi 2009 - 2013, kedy sa slovenské hospodárstvo pasovalo s prepadom HDP a dvojcifernou mierou nezamestnanosti. V súčasnosti, napriek nie úplne prajnému externému prostrediu, miera nezamestnanosti osciluje okolo historicky najnižších úrovní, čo vytvára pre konsolidáciu omnoho priaznivejšie podmienky.

Keďže už tretí ohlásený konsolidačný balíček sa z veľkej časti zameriava na ozdravovanie verejných financií prostredníctvom zvyšovania daňovo-odvodového zaťaženia, bolo by vhodné sa vo väčšej miere zamerať aj na verejné výdavky. Ich výška v pomere k HDP narástla od roku 2019 takmer o 9 p.b. HDP a v roku 2026 sa už môžu dostať do tesnej blízkosti 50 % HDP. Bez jasnejšieho ozdravného plánu založeného na konkrétnych a najmä trvalých opatreniach znižujúcich aj mieru verejných výdavkov sa tak odďaľuje riešenie vysokého dlhu. To bude s každým dodatočným odkladom výrazne nákladnejšie nielen ekonomicky ale aj celospoločensky z dôvodu tzv. konsolidačnej únavy.

Prečítajte si tiež: Deficit Dôchodkového Fondu

Na konci predkrízového roka 2008 bola úroveň hrubého dlhu VS v Česku a na Slovensku takmer na totožnej úrovni (28,2 % HDP v Česku a 28,6 % HDP na Slovensku). Po odznení finančnej a dlhovej krízy na konci roku 2013 už bol hrubý dlh voči HDP na Slovensku o 10,5 p.b. HDP nad českou úrovňou. Na konci roku 2019 tento rozdiel predstavoval až 18,4 p.b. Medzi rokmi 2014 - 2019 dosiahol štrukturálny primárny deficit na Slovensku v priemere -0,4 % HDP.

Ukazovatele hodnotenia stavu hospodárenia krajiny

Rada na vyhodnotenie stavu hospodárenia krajiny využíva najčastejšie tri ukazovatele. Zmena hrubého dlhu má z pohľadu vysvetlenia súčasného stavu verejných financií najmenšiu výpovednú hodnotu. Hovorí predovšetkým o tom, ako sme hospodárili v minulosti, keďže je to kumulácia všetkých minulých sáld - v prípade Slovenska deficitov a zmeny síce požičanej, ale neminutej hotovostnej rezervy. Dlh teda narastá aj z dôvodu zdedeného vysokého deficitu a v dôsledku opatrení predchádzajúcich vlád, ktoré vstupujú do platnosti s oneskorením, alebo kvôli doplneniu nízkej hotovostnej rezervy. K výraznému nárastu dlhu tak môže dochádzať aj bez pričinenia aktuálnej vlády. Z dôvodu hotovostnej rezervy je pri sledovaní vývoja zadlženia lepšie uprednostniť sledovanie čistého dlhu. Často sa tiež uvádza porovnávanie nárastu dlhu v eurách alebo v eurách na obyvateľa, čo však z dôvodu rozdielnej cenovej hladiny a veľkosti ekonomiky v odlišných obdobiach možno považovať za zavádzajúce.

Lepším ukazovateľom je výška či zmena deficitu (napr. deficit v sebe neobsahuje neminutú hotovostnú rezervu), ktorý ale tiež má menšie nedostatky. Deficit môže byť významne ovplyvnený zmenou vonkajších ekonomických vplyvov, napríklad silnou recesiou alebo prudkým oživením, či zmenou úrokových sadzieb, môže narásť z dôvodu jednorazových protikrízových opatrení, a preto nie je vhodné jednoduché medziročné porovnanie. Dôležité je, že dočasné protikrízové opatrenia z dlhodobého hľadiska nemajú na verejné financie významný vplyv.

Z tohto dôvodu je pre trvalé zaťaženie verejných financií vhodnejšie sledovať tzv. štrukturálny deficit (t.j. deficit upravený o vplyv hospodárskeho cyklu a jednorazové vplyvy na verejné financie). Za najlepší indikátor vývoja verejných financií preto považujeme ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti. Tento indikátor berie do úvahy aktuálnu úroveň deficitu, ale aj očakávaný vývoj príjmov a výdavkov rozpočtu do budúcna. Je to najkomplexnejší ukazovateľ zdravia verejných financií priamo definovaný v ústavnom zákone o rozpočtovej zodpovednosti. Umožňuje najlepšie posúdiť, ako vláda trvale mení hospodárenie krajiny. Zachytáva platný legislatívny stav nielen s dopadmi na daný rok, ale aj s dopadmi na verejné financie na strednodobom a dlhodobom horizonte.

Vývoj verejných financií od účinnosti ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti

Ak sa pozrieme na vývoj verejných financií od účinnosti ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, najbližšie k stavu dlhodobej udržateľnosti boli verejné financie v roku 2015. Nachádzali sa v pásme nízkeho rizika. Deficit verejnej správy bol síce v tom roku vo výške 2,7 % HDP, ale verejné financie boli nastavené tak, že bez dodatočných opatrení vlády by sa pri v tom čase odhadovanom makroekonomickom vývoji deficit automaticky postupne znížil až na 0,4 % HDP do roku 2020.

Prečítajte si tiež: Všetko o predčasnom vyplatení

Pri pohľade na vývoj ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti si možno všimnúť dve vlny výrazného zhoršenia udržateľnosti. Najvýraznejšie zhoršenie začalo od roku 2018, kedy RRZ aj MF SR skonštatovali, že v rokoch 2018 a 2019 sa verejné financie výrazne odchýlili od trajektórie smerujúcej k vyrovnanému rozpočtu, vrátane výraznej odchýlky v samotných výdavkoch. Dôvodom bol najmä vysoký rast výdavkov na mzdy vo verejnej správe a v zdravotníctve. K náprave však už do prepuknutia pandémie nedošlo. Najväčšie medziročné zhoršenie ukazovateľa dlhodobej udržateľnosti nastalo v roku 2019, kedy sa okrem nedisciplinovanej rozpočtovej politiky prejavili najmä opatrenia výrazne oslabujúce finančnú udržateľnosť dôchodkového systému (odstránenie automatu pre vek odchodu do dôchodku, zvýšenie minimálnych dôchodkov). Pred voľbami vo februári 2020 tiež došlo k zavedeniu 13. dôchodku. Verejné financie sa tak ešte pred pandémiou dostali do pásma vysokého rizika. Ukazovateľ dlhodobej udržateľnosti dosahoval na začiatku roku 2020 hodnotu 5,2 % HDP a voči roku 2015 sa zhoršil až o 4,8 p.b. Viac ako dvomi tretinami sa na tomto zhoršení podieľali uvedené opatrenia vlády.

Ak by sme sa na toto obdobie pozreli cez vývoj deficitu a dlhu, závery by mohli byť skresľujúce. V rokoch 2017-2019 verejné financie Slovenska dosahovali deficity okolo 1 % HDP, čo sa aj z historického kontextu Slovenska javilo ako veľmi priaznivý vývoj. Platí však, že ekonomicky dobré časy automaticky znižujú deficity a toto obdobie nebolo využité na dostatočné zlepšenie stavu verejných financií. Medzinárodné porovnanie naznačuje, že v predkrízovom období sme mali v priemere 7.-8. najhorší deficit z 27 krajín EÚ. Približne polovica členských krajín EÚ dosahovala v rokoch 2017-2019 prebytky. Zároveň došlo v rámci politického cyklu k razantnému navýšeniu odhadovaného deficitu na konci volebného obdobia na úroveň 2,3 % HDP ako dôsledok prijatia štátneho rozpočtu pre rok 2020 (napr. predvolebné 10 % navyšovanie platov v prostredí menej ako 2 % inflácie), ako aj prijatia nekrytých plných 13. dôchodkov.

Druhá vlna zhoršenia udržateľnosti prišla po voľbách v roku 2020, keď vývoj poznačila pandémia a neskôr začiatkom roku 2022 aj ruská agresia na Ukrajine, k čomu sa pridali aj výrazné opatrenia v oblasti sociálnej a rodinnej politiky prijaté bez trvalého finančného krytia. Pandémia mala významný negatívny vplyv na ekonomickú aktivitu a tým aj verejné financie v roku 2020, pričom následne v roku 2021 došlo k zotaveniu verejných financií. Vláda na pandémiu v súlade s odporúčaniami zareagovala najmä jednorazovými opatreniami, ktoré mali za cieľ stabilizovať slovenskú ekonomiku. K zhoršeniu udržateľnosti prispela najmä ruská agresia na Ukrajine, ktorá je spojená s bezpečnostnou a energetickou krízou. Dochádza k podstatnému zvýšeniu výdavkov na obranu (na 2 % HDP) a k nárastu výdavkov na energie subjektov verejnej správy. Vysoká inflácia v rokoch 2022 a 2023 znížila príjmy zo spotrebných daní v pomere k HDP a prispela tiež k trvalému nárastu výdavkov na dôchodky (vyšší vývoj spotrebiteľskej inflácie ako celkového rastu cien, tzv.

Vzhľadom na krízový stav ekonomiky poznačený pandémiou a následne bezpečnostnou a energetickou krízou vláda podľa odporúčaní nesprísňovala rozpočtovú politiku (aj preto boli vypnuté aj európske pravidlá). V rokoch 2020 a 2021 sa síce dosiahli úspory vo výdavkoch štátu, ale udržateľnosť sa zlepšovala najmä cez dlhodobé opatrenia (napríklad úprava minimálnych dôchodkov, zníženie a väčšia adresnosť 13. dôchodkov, ako aj dôchodková reforma z roku 2022). Následne však najmä v predvolebnom roku 2023 vláda a parlament zaťažili verejné financie dodatočnými trvalými výdavkami (napríklad rodinný balíček, zavedenie rodičovského dôchodku, zvyšovanie miezd v zdravotníctve, dofinancovanie ambulancií, zvýšené výdavky v školstve), ktoré sa prejavili skoro okamžite. Aj keď opatrenia vlád v rokoch 2020 až 2023 mali vo výsledku mierne pozitívny vplyv na dlhodobú udržateľnosť vo výške 0,3 % HDP, spolu so zdedeným predkrízovým stavom a dopadom kríz tak došlo k zhoršeniu aktuálnej pozície verejných financií s nutnosťou významnej konsolidácie v najbližšom období.

Približne od druhej polovice roku 2023 najväčší dopad kríz odznel, a tak boli vytvorené vhodné makroekonomické podmienky na postupnú konsolidáciu verejných financií, ku ktorej však v priebehu rokov 2023 a 2024 nedošlo. Vláda síce na konci roku 2023 prijala konsolidačný balíček, ale pozitívny strednodobý vplyv opatrení zahrnutých do rozpočtu na rok 2024 bol z veľkej časti využitý na financovanie nových výdavkových opatrení (navýšenie financovania zdravotníctva, zavedenie 13. dôchodku schválené v roku 2024). Napriek podielu minulých vlád na stave verejných financií však stále platí, že zodpovednosť a najmä schopnosť riešiť daný stav má vždy aktuálna vláda, keďže má demokratický mandát na spravovanie krajiny a opiera sa o podporu parlamentu. Je však dôležité, že v súčasnosti celé politické spektrum chápe akútnu potrebu ozdravovania verejných financií.

Faktory ovplyvňujúce nárast verejného dlhu v rokoch 2020-2023

Hrubý dlh Slovenska v nominálnom vyjadrení na konci prvého štvrťroka 2020 dosiahol 46,4 miliardy eur. Nárast verejného dlhu v rokoch 2020 až 2023 bol ovplyvnený viacerými faktormi:

• Jednorazové protikrízové opatrenia vlády: Ide o opatrenia, ktoré majú obmedzenú dobu platnosti, a teda neznamenajú trvalé zaťaženie verejných financií (t.j. „nededia sa“ ako trvalý výdavok). Ide najmä o opatrenia na podporu ekonomiky počas pandémie, náklady spojené s očkovaním a testovaním, zastropovanie cien energií pre domácnosti a podniky a čiastočne aj výdavky na pomoc Ukrajine.
• Stav verejných financií pred pandémiou: Pred rokom 2020 Slovensko hospodárilo s rozpočtovým deficitom a malo určitý objem nahromadeného verejného dlhu z minulosti. Pretrvávajúci rozpočtový deficit, ako aj záväzky súvisiace s týmto dlhom (úrokové náklady) bolo potrebné financovať aj v rokoch 2020 až 2023.
• Nárast hotovostnej rezervy štátu: Ide o rezervu na účtoch štátu, ktorá slúži na krytie jeho záväzkov v prípade nečakaných udalostí, a teda nie je minutá (nie je preto súčasťou tzv. čistého dlhu). Rezerva výrazne vzrástla počas pandemických rokov, keďže na finančných trhoch vládla neistota a štát považoval za rozumné vytvoriť si dostatočnú rezervu, ktorú napokon nemusel použiť - celkový príspevok k nárastu dlhu za roky 2020-2023 je 4,7 miliardy eur. Tento efekt by sa počas nasledujúcich rokov nemal zopakovať.
• Zmeny v hospodárení vlády medzi rokmi 2020 až 2023: Počas krízového obdobia poznačeného pandémiou došlo k výrazným výpadkom daňových príjmov v dôsledku utlmenej hospodárskej aktivity. Následne v rokoch 2021 až 2023 počas post-pandemického zotavovania a vplyvu bezpečnostnej a energetickej krízy (ruská agresia na Ukrajine) sprevádzanej vysokou infláciou, došlo k skokovému nárastu príjmov, čo dočasne zlepšilo hospodárenie štátu. Počnúc rokmi 2022 a 2023 sa do platnosti dostali viaceré opatrenia, ktoré dlhodobo zaťažujú verejné financie, ako napríklad rodinný balíček, rodičovské dôchodky, výdavky v zdravotníctve.

Vzhľadom na rozdielnu východiskovú pozíciu dlhu a salda verejnej správy v jednotlivých krajinách EÚ sa ako najvhodnejšie medzinárodné porovnanie vplyvu globálnych kríz na verejné financie javí posúdenie toho, ako sa vyvíjali saldá verejnej správy v rokoch 2020 až 2023 v porovnaní s jeho úrovňou v roku 2019. V prípade Slovenska sa deficit verejných financií v rokoch 2020 až 2023 kumulatívne zvýšil oproti úrovni z roku 2019 o 12,5 p.b. HDP, čo je menej ako v priemernej krajine EÚ (16,0 p.b. HDP) a eurozóny (17,2 p.b. Z celkového navýšenia dlhu o 22,4 mld. eur v rokoch 2020 až 2023 hospodárenie vlády vytvorilo len 2,3 mld. Alternatívnym pohľadom, ak ide napríklad o globálnu krízu, je použitie medzinárodného porovnania zhoršenia deficitu.

Dôsledky deficitu dôchodkového systému

Deficit dôchodkového systému má niekoľko závažných dôsledkov:

• Ohrozenie výplaty dôchodkov: Ak systém nie je finančne udržateľný, môže dôjsť k zníženiu dôchodkov alebo k zvýšeniu veku odchodu do dôchodku.
• Zvýšenie verejného dlhu: Deficit dôchodkového systému prispieva k celkovému zadlženiu štátu, čo môže viesť k obmedzeniu investícií do iných oblastí, ako je školstvo, zdravotníctvo a infraštruktúra.
• Medzigeneračná nerovnosť: Súčasná generácia pracuje na dôchodky pre súčasných dôchodcov, ale ak systém nie je udržateľný, budúce generácie budú musieť platiť vyššie odvody alebo dostávať nižšie dôchodky.
• Zníženie konkurencieschopnosti: Vysoké odvody na dôchodkové poistenie môžu znížiť konkurencieschopnosť slovenských firiem a odradiť zahraničných investorov.

Možné riešenia

Na riešenie deficitu dôchodkového systému je potrebná kombinácia opatrení na strane príjmov aj výdavkov:

• Zvýšenie veku odchodu do dôchodku: Automatické zvyšovanie veku odchodu do dôchodku v závislosti od strednej dĺžky života by zabezpečilo, že ľudia budú pracovať dlhšie a prispievať do systému viac.
• Zvýšenie odvodov: Zvýšenie odvodov na dôchodkové poistenie by zvýšilo príjmy systému, ale môže mať negatívny vplyv na zamestnanosť a konkurencieschopnosť.
• Zníženie výdavkov: Zníženie výdavkov na dôchodky by mohlo zahŕňať zníženie valorizácie dôchodkov alebo zavedenie prísnejších podmienok na priznanie invalidných dôchodkov.
• Podpora zamestnanosti: Zvýšenie zamestnanosti, najmä u mladých ľudí a starších pracovníkov, by zvýšilo počet prispievateľov do systému.
• Zvýšenie pôrodnosti: Vyššia pôrodnosť by zabezpečila, že v budúcnosti bude viac ľudí v produktívnom veku, ktorí budú prispievať do systému.
• Reforma druhého piliera: Posilnenie druhého piliera dôchodkového systému by motivovalo ľudí, aby si sporili na dôchodok a znížilo závislosť od prvého piliera.
• Zlepšenie výberu daní a odvodov: Efektívnejší výber daní a odvodov by zvýšil príjmy štátu a umožnil financovanie dôchodkového systému.
• Zodpovedná rozpočtová politika: Vláda by mala viesť zodpovednú rozpočtovú politiku a zamerať sa na konsolidáciu verejných financií.

tags: #deficit #dochodkoveho #systemu #Slovensko